妇女权益保障检察公益诉讼的制度优势与衔接协同

　　最高检第八检察厅副厅长　邱景辉

　　2022年10月30日,第十三届全国人大常委会第三十七次会议修订妇女权益保障法,该法第77条专门增设了检察公益诉讼条款,并且创新了在单行法中配套完善公益诉讼法律制度的立法模式。2022年11月25日“国际消除对妇女暴力日”,最高人民检察院会同中华全国妇女联合会发布10件妇女权益保障检察公益诉讼典型案例。2023年3月3日,最高检印发《关于贯彻实施新修订〈中华人民共和国妇女权益保障法〉切实保障妇女权益的通知》。3月8日,最高检第八检察厅印发《关于准确理解适用〈妇女权益保障法〉积极稳妥推进妇女权益保障公益诉讼检察工作的提示》。同日,最高检办公厅会同人力资源和社会保障部办公厅、国家卫生健康委员会办公厅、全国总工会办公厅、中国企业联合会/中国企业家协会办公室、全国工商联办公厅联合印发《工作场所女职工特殊劳动保护制度(参考文本)》和《消除工作场所性骚扰制度(参考文本)》。最高检第八检察厅还同时印发《公益诉讼检察工作情况(妇女权益保障专刊)》,推广浙江、重庆、安徽、上海、山西等地检察机关相关工作经验和5件妇女权益保障检察公益诉讼典型案例。以上一系列举措,彰显了最高检监督保障妇女权益保障法统一正确实施的决心。

　　一、妇女权益保障检察公益诉讼的制度优势

　　(一)妇女权益保障检察公益诉讼的发展

　　2019年11月起,最高检将加强妇女权益保障作为贯彻落实党的十九届四中全会“拓展公益诉讼案件范围”改革任务的重点领域,会同全国妇联围绕妇女发展纲要和国家人权行动计划明确的主要目标和突出问题,积极稳妥探索强化法律监督的保障措施,并推动地方立法先行先试,为妇女权益保障法修订完善积累实践经验、提供实证依据。2019年12月27日,最高检、全国妇联印发《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》,其中明确提出,“针对国家机关、事业单位招聘工作中涉嫌就业性别歧视,相关组织、个人通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格等问题,检察机关可以发出检察建议,或者提起公益诉讼”。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围,探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件,总结实践经验,完善相关立法”。

　　各地检察机关和妇联组织加强合作,协调联动,截至目前,共有24个省、区、市检察机关和妇联组织建立合作机制或者出台相关文件,并办理了一批具有很强针对性和实践指导意义的典型案例,得到了党委政府、职能部门和广大妇女群众的高度认可和广泛支持。

　　(二)以检察公益诉讼保障妇女权益的制度优势

　　关于妇女权益保障检察公益诉讼的制度优势,最高检副检察长张雪樵指出,妇女权益保障领域的公益保护有两个特殊性:第一,政府里面涉及的相关部门比较分散,责任又不是很明确;第二,妇女权益的损害往往是发生在公司法人、集体经济组织、社会组织单位内部的管理行为,或者家庭内部成员的加害行为,比如家暴,公权力机关很难去介入干预,所谓“清官难断家务事”。这两个特殊性叠加在一起,就构成了妇女权益保障的难点、堵点和痛点。为此,新修订的妇女权益保障法增设了检察机关提起公益诉讼制度,就是基于检察机关是国家法律监督机关的宪法定位,通过办理行政公益诉讼案件督促相关部门依法履职。相比较妇女组织采取督促手段,此项制度更具有法律上的威慑力和执行力。在法条中列举开展公益诉讼的具体监督情形,是在公益诉讼立法形式上的一种创新,实质上是把人民群众反映突出的公益损害问题转化为检察机关开展公益诉讼的工作重点。检察机关要用好法律赋予的工具箱,打好组合拳,敢于亮剑;要发挥好案例的宣传、警示、教育作用,“打一针疼一片”,办好每一个案件,然后建章立制,在堵塞漏洞上下功夫,加强溯源治理;要加强执法司法的协同协作,为保障妇女权益营造严格执法、公正司法、全民守法的法治环境。

　　二、妇女权益保障检察公益诉讼的衔接协同

　　妇女权益保障检察公益诉讼以妇女作为公益保护对象,虽然妇女权益保障法第77条列举针对四种具体情形和兜底的其他情形可以提起公益诉讼,但可以发出检察建议的案件范围不受四种具体情形的限制,对侵害妇女合法权益的行为只要损害社会公共利益即可进行法律监督,从而涵盖妇女权益保障法规定的各项合法权益。

　　(一)正确理解和把握妇女权益保障法检察公益诉讼条款

　　一是正确认识增设公益诉讼条款的重要意义。授权检察机关提起公益诉讼,充分彰显和肯定了公益诉讼检察的改革成效和制度优势,也是拓展公益诉讼案件范围、完善中国特色公益诉讼检察制度的必然要求。

　　二是准确理解适用有关法律规定,突出公益诉讼办案重点。以侵害农村妇女土地权益、侵害妇女平等就业权益、未采取合理措施预防和制止性骚扰、大众传媒贬损妇女人格等违法情形作为办案重点,加强精准监督和特别保护。同时,充分理解适用兜底条款,围绕未依法履行反家暴职责等其他严重侵害妇女权益的情形,积极稳妥探索开展相关领域妇女权益保障公益诉讼,通过磋商、检察建议等方式激活现有的反家暴治理机制。对不履行报告、告诫、救助、保护等预防和制止家庭暴力职责侵害不特定多数妇女合法权益、损害社会公共利益的行为,检察机关可以提起公益诉讼。

　　三是加强与相关行政机关、妇联组织协作配合,推动形成妇女权益保障合力。

　　(二)拓展检察建议适用范围

　　妇女权益保障法第77条在借鉴未成年人保护法第106条和第114条的基础上,创新地将检察公益诉讼中的诉前检察建议与提起公益诉讼两种基本监督办案方式在同一条款中分别规定,既是对检察公益诉讼中诉前检察建议制度优势和独立价值的充分肯定,也为“四大检察”融合履职、增强妇女权益保障司法合力提供了监督依据。

　　笔者认为,应宽泛理解妇女权益保障法第77条中检察建议的性质,既包括公益诉讼检察建议,也包括社会治理检察建议。在适用中应结合2021年最高检《检察机关开展检察建议工作有关问题的解答》,存在公益损害,需要对行政机关未依法履行职责的违法性问题进行监督的,应当优先制发公益诉讼检察建议;对于行政机关同类多次未依法履行职责的违法性问题,原则上制发一份检察建议;在办理公益诉讼案件中发现行政机关除存在不依法履行职责的问题外,还存在社会治理方面的问题,需要其予以改进的,可以在公益诉讼检察建议中同时提出改进工作、完善治理的建议;在办理同一类公益诉讼案件中发现有关单位存在普遍性倾向性问题,需要有关单位建章立制、加强监管、改进工作的,可以制发社会治理检察建议。对于网络平台等具有一定公共管理职能的民事主体,存在重大事故隐患或者其他公益侵害危险,确实需要应急处置的;侵害公益的违法事实显而易见或者不存在争议,能够及时有效整改的,可以探索通过民事公益诉讼检察建议的方式,劝诫、督促停止侵权违法行为,及时采取公益保护措施。被建议单位如不整改,可依据相关法律对其提起民事公益诉讼。同时,增强检察建议与司法建议、监察建议在妇女权益保障方面的合力,是建设严密的法治监督体系的应有之义。

　　(三)加强跨领域衔接协同

　　在监督办案中应当坚持系统观念,注重不同领域公益保护的关联耦合,整体推进检察公益诉讼,促进系统治理。

　　关联生态环境和资源保护、安全生产领域,贯彻落实《中国妇女发展纲要(2021—2030年)》“妇女与环境”“妇女与经济”中有关“持续改善妇女生活的环境质量”“为城乡妇女享有安全饮水提供保障”“加强符合妇女需求的卫生厕所建设”“改善女性劳动者劳动安全状况”等措施要求。特别是结合执行《工作场所女职工特殊劳动保护制度(参考文本)》,督促用人单位加强对女职工经期、孕期、哺乳期的特殊保护,加强职业防护和职业健康监督保护,保障女职工在工作场所免受有毒有害物质和危险生产工艺的危害。

　　关联食品药品安全、农产品质量安全领域,贯彻落实《中国妇女发展纲要(2021-2030年)》“妇女与健康”中有关“完善保障妇女健康的制度机制”“提高妇女营养水平”,特别是“加强对女性健康安全用品产品的质量保障”“面向不同年龄阶段妇女群体开发营养健康宣传信息和产品,提供有针对性的服务”“实施妇女人群健康管理和健康风险预警”等措施要求,以及《国家残疾预防行动计划(2021-2025年)》专门强调的“加强农产品和食品药品安全监管”。坚持每年3月15日国际消费者权益日发布检察机关食品药品安全检察公益诉讼典型案例,重点加强母婴营养食品、妇幼保健品、药品、化妆品等与妇女直接相关的公益保护。自2022年9月起,最高检会同国家市场监管总局、公安部、商务部、国家卫生健康委、海关总署、最高法等11部门在全国范围内集中开展医疗美容行业突出问题专项治理行动。整治医美乱象,正在成为妇女权益保障检察公益诉讼的重中之重。

　　关联国有财产保护、国有土地使用权出让领域,结合监督保障民法典、村民委员会组织法、农村土地承包法、土地管理法等相关法律统一正确实施,贯彻落实《中国妇女发展纲要(2021-2030年)》“妇女与经济”“妇女与法律”中“保障农村妇女平等享有各项经济权益”“在婚姻家庭和继承案件处理中依法保障妇女的财产权益”等措施要求,并为修改完善农村集体经济组织法草案提供实践依据。农村妇女集体经济组织成员身份与农村妇女分配土地征收征用补偿直接相关。对于认定农村集体经济组织成员身份不当,导致土地征收征用补偿、安置费用等错误支付的,检察机关可以从国有财产保护领域进行监督。对于村规民约显失公平袒护特定男性村民利益,侵犯部分农村妇女合法权益,危害乡村振兴等公共利益,乡镇政府未依法履职尽责化解矛盾纠纷,造成严重后果的,检察机关可以通过行政公益诉讼督促整改,也可以支持农村妇女向法院起诉,弘扬社会主义核心价值观。

　　关联个人信息保护、反电信网络诈骗、反垄断领域,贯彻落实《中国妇女发展纲要(2021-2030年)》“妇女与环境”“妇女与法律”中“加强妇女舆情尤其是网络舆情监测,对错误观点言论及时发声,协调督促处置,正面引导舆论,优化有利于妇女全面发展的社会舆论环境”“保障妇女免遭利用网络实施违法犯罪行为的侵害”等措施要求。特别是依法惩治利用网络非法收集、使用、加工、传输、买卖、提供或者公开妇女个人信息的违法犯罪行为,保护妇女个人信息安全。严厉打击采取非法网络贷款、虚假投资、咨询服务等手段骗取妇女钱财的违法犯罪行为,提高妇女防范电信网络诈骗的意识和能力。依法打击网络信息服务平台、生产者和使用者对妇女实施猥亵、侮辱、诽谤、性骚扰、散布谣言、侵犯隐私等违法犯罪行为。加强网络信息内容生态治理,加强对网络平台的规范管理。要结合执行《消除工作场所性骚扰制度(参考文本)》,重点加强互联网环境下的反性骚扰检察公益诉讼。

　　未成年人保护、军人地位和权益保障领域中的未成年女学生、女性未成年人、未成年子女和女军人权益保障,以及在新领域中“特别是要关注农村妇女、残疾妇女、流动妇女、中老年妇女、少数族裔妇女的健康需求”,都需要统筹推进,以期最大程度发挥法律监督作用,最大限度保障妇女合法权益。

　　(四)严格把握立案条件

　　依据2020年9月最高检第八检察厅印发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》和2022年6月最高检第八检察厅、第九检察厅联合印发的《关于进一步加强和规范公益诉讼检察监督办案和宣传工作的提示》,妇女权益保障检察公益诉讼立案应当同时满足四方面条件:一是国家利益或者社会公共利益遭受严重侵害或者存在重大侵害危险,人民群众反映强烈;二是侵害行为违反法律强制性规定,具有明显的违法性;三是行政执法制度机制严重失灵或者存在明显短板,难以有效解决公益侵害问题;四是没有其他适格主体可以提起诉讼,难以通过普通民事、行政、刑事诉讼有效实现公益保护。对于国家层面已经着手调查、开展治理,或者有关部门已启动行政执法的线索,可以持续关注并进行分析研判,有关部门已经积极履职的,不宜再启动检察公益诉讼办案程序。国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态,相关责任主体可能存在履职不到位等违法情形的,可以通过检察公益诉讼跟进监督。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第10期)