新时代控告申诉检察工作面临的形势任务

 

　　党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,中国特色社会主义进入新时代。新时代,对各项工作都提出许多新的要求。时代在出卷,人民在阅卷。站在新的历史起点,控告申诉检察部门面对新的形势任务,如何发展?如何拓展职能,以更适应时代的需求?如何贯彻落实“群众来信件件有回复”制度?如何将“以人民为中心”的习近平法治思想落实到具体的检察工作中去?控告申诉检察工作目前存在的主要问题有哪些?如何进一步提升控告申诉检察的质效,为党和人民交出一份满意的答卷?这些问题都有待在实践中解答。

　　一、控告申诉检察工作的价值和意义

　　(一)控告申诉检察工作是民心工作

　　民心是最大政治,民力是最强力量。信访工作是送上门来的群众工作,“把心贴近人民”是信访工作实现人民价值取向的本质要求。落实以人民为中心的发展思想,控告申诉检察就要在工作中始终站稳群众立场、贯穿群众路线、强化群众意识,从接待好每一次来访、处理好每一封来信、化解好每一个矛盾做起,深入一线,深入基层,带着对群众的深厚感情,切实把群众反映的问题解决好、把群众的情绪疏导好,把党和政府的温暖传递到千家万户,把人民群众凝聚到党的周围。从当前控告申诉检察工作的现状看,许多案件并没有真正实现“案结事了”,更多的只是“结案了事”;个别同志在接访中敷衍推诿,对信访人冷硬横推,只想着把信访人尽快打发走;对群众来信不重视,信件积压严重,相当大比例的信件未得到及时处理,甚至不予处理,即使处理信件,也是简单答复,甚至不回复当事人;审查案件时就案办案、机械办案,追求结案了事,对群众的冤屈痛苦没有同理心;案件办结后没有充分释法说理,文书简单敷衍,造成程序空转;面对申诉人的诉求和困难,不是积极想办法解决、穷尽一切司法手段,而是我行我素、不予理睬等。

　　控告申诉检察工作归根到底是良心活、感情活,必须真心实意、用心去工作。落实“群众来信件件有回复”,就是要将人民群众的操心事、烦心事、揪心事放在控告申诉检察工作的首位,让人民群众通过检察机关的工作有满满的获得感、幸福感。

　　(二)控告申诉检察工作是法治工作

　　控告申诉检察工作是检察工作的重要组成部分,而检察工作是国家司法工作的重要一环,因此,一切控告申诉检察工作都必须在法治的轨道上开展,维护法律的统一正确实施。信访人到检察机关反映的主要问题是其权利受到不法侵犯,检察机关要恢复和保障其合法权利,必须通过司法途径来实现。对确属检察机关管辖的诉求,检察机关要依法导入办案程序,按照诉讼规律办事;对于不属于检察机关管辖的诉求,要引导信访人到有管辖权的单位去反映。正确运用法律政策是控告申诉检察人员履行好职责的前提和基础。控告申诉检察人员要不断加强法律法规的学习,深入把握法的原理、立法精神,善于从政治高度理解运用法律,善于从社会视角通盘考虑法、理、情。

　　做好控告申诉检察工作必须有强烈的责任心和使命感。近年来,一些冤假错案被检察机关依法予以监督纠正,在社会上产生了强烈反响,有力维护了司法公正。检察机关赢得了人民群众更多的支持和信任。这关键在于控告申诉检察人员认真履行了法律赋予的责任,及时、有效地发现和纠正了冤假错案,依法维护了人民群众的合法权益。从事控告申诉检察工作的人员必须牢固树立守土有责的使命感和舍我其谁的担当精神,认真接待好每一位上访群众,处理好每件群众来信,办理好每一起申诉案件。

　　(三)控告申诉检察工作是责任工作

　　控告申诉检察工作的职责就是为人民群众排忧解难。长期以来,少数控告申诉检察人员因为长期在信访一线,把接访群众当作一份工作,对信访人的悲苦没有了同情心、同理心,这样的人只能说是在应付控告申诉检察工作,而不是真正投身于这项工作。控告申诉检察是需要温度、爱与责任的工作,要凡事替信访人着想,在法律允许范围内替信访人出主意、想办法。即使最终信访人的诉求没有实现,他们也会感受到检察机关的温度,感受到党的温暖。

　　二、控告申诉检察工作职责职能

　　检察机关内设机构改革时,明确了控告申诉检察部门的职责职能。《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》明确规定,第十检察厅(控告申诉检察部门)负责受理向最高人民检察院提出的控告和申诉,承办最高人民检察院管辖的国家赔偿案件和国家司法救助案件。但在实际工作中,随着改革的深入,控告申诉检察职责职能不断调整深化,现有方案已不能完全涵盖控告申诉检察工作的职责,需要重新审视和定位控告申诉检察职能。

　　根据《人民检察院信访工作规定》《人民检察院办理群众来信工作规定》和《人民检察院办理刑事申诉案件规定》的相关规定,结合控告申诉检察部门的实际情况,现阶段控告申诉检察工作的主要职责是:处理来信来访,统一受理报案、控告、申诉和犯罪嫌疑人投案自首,办理有关控告和刑事申诉、国家赔偿和司法救助案件,进行法律宣传和咨询活动,保护公民、法人及其他单位的合法权益,促进司法公正,维护社会稳定。

　　具体而言,控告申诉检察部门主要有以下职责职能:(1)统一受理来信,接待来访;(2)对所受理的信访事项、刑事民事行政申诉案件等,按照职责分工转送有关部门办理,或者根据有关规定自行办理;(3)向下级检察机关转送或者交办信访事项和刑事申诉、国家赔偿和司法救助案件,并进行督办,对下级检察机关提交的办结报告进行审查;(4)根据有关规定对信访事项进行初步调查;(5)对上级检察机关交办的信访事项、刑事申诉、国家赔偿和司法救助案件,进行转办和催办,或者根据有关规定自行办理,并将办理情况报告上级检察机关;(6)将信访事项、刑事申诉、国家赔偿和司法救助案件的办理情况书面答复或者告知信访人;(7)依据有关规定做好化解矛盾、教育疏导及相关善后工作;(8)在工作中发现检察人员有违法违纪行为的,及时移送有关部门调查处理;(9)研究、分析控告申诉检察工作情况,开展调查研究,及时提出加强、改进工作和队伍建设的建议;(10)宣传法治,提供有关法律咨询;(11)指导下级检察机关的控告申诉检察工作。

　　从上述规定看,控告申诉检察部门负责办理的事项复杂多样,控告申诉检察部门不仅是检察机关的窗口部门,也是检察机关对当事人合法权益最后的救济部门,是检察机关与人民群众联系最为密切的重要业务部门,在检察机关职能体系中承担着重要的职责。

　　三、控告申诉检察工作存在的不足

　　内设机构改革以来,控告申诉检察工作取得了一些成绩,但也存在一些不足。

　　(一)群众来信办理工作存在的不足

　　1.各地工作开展不平衡。各级检察机关7日内程序性回复和3个月内办理过程或结果答复工作开展不平衡,向下传导压力层层递减,存在“上热、中温、下凉”现象,有的基层检察院对答复工作的重要意义和具体要求认识不足,不同地区在制度规范、答复质量、答复效果等方面要求不统一,存在较大差距。

　　2.回复效果有待进一步提高。“群众来信件件有回复”工作还存在7日内程序性回复不及时,3个月内办理过程或结果答复做不到的情况,人民群众的获得感较弱。有的7日内程序性回复、3个月内办理过程或结果答复内容不具体,指引不明确,表述不规范,语言用词生硬,容易引发信访群众新的不满;有的3个月内办理结果答复释法说理不充分、不准确、不妥当,解决实际问题和化解矛盾不到位,信访群众对答复结果不理解、不接受、不满意。

　　3.跟踪管理需要进一步加强。部分基层检察院群众来信台账不全、底数不清,接收、分流、处理、答复群众来信的效率较低,部门之间沟通协作不够顺畅,仍然存在超期答复或者未答复的情况。对移送到本院其他部门、下级检察院的控告申诉案件,缺乏有效的跟踪管理和催办督办机制,对承办部门3个月内办理过程或结果答复情况,特别是未办结案件后续答复情况没有实现全覆盖、全流程动态跟踪管理,存在遗漏或者超期答复情况。

　　(二)案件办理工作存在的不足

　　1.监督意识弱化。部分控告申诉检察人员对办理申诉案件的意义和价值认识不清,认为申诉案件办理是可有可无的“程序外办案”,申诉人申诉是为了抗拒、逃避法律后果,是给司法机关找事,并因此对办理申诉案件热情不高、投入不多,错失了通过办理申诉案件突出监督重点、聚焦监督盲点的机会,不利于实现“在办案中监督,在监督中办案”的要求。

　　2.独立审查意识不强。这是控告申诉检察部门存在的一个普遍性问题。有的检察人员想当然地认为原判决、裁定或者决定经过多道司法程序和多个关口层层过滤,发生错误的可能性不大,对司法机关作出的结论作有理推定,对申诉人的诉求作无理推定,不愿认真办理申诉案件,更多的是站在司法机关的角度找维持原判决、裁定和决定的理由,而不是对全案进行审查,通过证据审查、事实认定形成自己独立的、综合的判断,导致申诉案件的审查工作流于形式,办案程序空转。

　　3.办案精细化程度不高。有的办案人员在调卷审查中只重视对侦查卷、检察卷的审查,忽视对检察内卷和审判内卷的审查,导致遗漏个别重要证据。有的在审查案件时只注重审查原案定罪量刑,忽视对原案审理程序是否影响公正处理以及具体的证据采信、事实认定、法律适用等实体内容的审查。有的制作复查决定书、通知书等照搬不起诉决定书和法院判决书,文书说理性不强,对申诉理由缺乏有针对性的回应,甚至不作回应。有的对公开听证存在畏难情绪,不积极主动开展公开听证。有些案件办案程序存在明显瑕疵,比如办案超期限、文书制作不规范、送达宣布程序缺失等。

　　4.履职尽责不到位。一是审查不细不严。有的检察院没有尽到首办责任,对自己办理的案件,简单审查结案,甚至不写审查报告,将程序推向下一个环节,将矛盾交给上级检察机关。二是缺乏说理。有的申诉案件法律文书说理性不强,释法说理不到位,申诉人提出多个申诉理由,针对原审裁判提出了有针对性的质疑,但办案人员仅凭审查申诉材料和原审法律文书,简单作出申诉理由不能成立的结论,不正面、有理有据地回应申诉理由,既不能说服申诉人,也不能化解矛盾。三是缺乏深入做群众工作的意识和行动。有相当多的申诉案件,除非立案复查,承办人一般只进行书面审查,根本不与申诉人见面,没有当面听取申诉人的诉求,欠缺释法说理、化解矛盾、解开申诉人心结的具体行动,导致申诉人继续申诉,重复信访率居高不下。四是司法救助工作还存在短板,一些地方还没有开展司法救助工作等。

　　(三)理念作风等方面存在的不足

　　1.理念方面,对控告申诉检察职能的认识存在偏差。一些地方错误地认为控告申诉检察工作只是受理控告申诉信访事项,检察机关没有审查职能,更无须具体办理控告申诉案件,导致不少地方检察机关控告申诉检察队伍在内设机构改革后人员不增反减,队伍偏老偏弱现象严重;不少检察机关将原来办理刑事申诉案件的专业人才安排到其他部门,导致控告申诉检察队伍素质和办案能力明显下降,造成案件积压严重。在办案理念方面,“重实体轻程序”现象依然存在,在证据审查过程中,只重视对实体证据的审查,不重视对程序问题的审查;贯彻落实“惩治犯罪与保障人权并重”的理念不到位,存在“构成犯罪即捕”的倾向。有的办案人员存在“重配合轻监督制约”的错误理念,在国家赔偿类案件和赔偿监督案件办理中,不愿赔偿、不敢监督的理念仍一定程度存在。

　　2.工作态度方面,突出表现为对工作不认真,责任心不强,缺乏司法办案应有的严谨态度。有的办案人员只是简单地对证据进行罗列,并未进行全面梳理与综合分析,没有厘清证据之间的脉络,导致事实认定失准;有的不能正确排除案外因素的影响,受信访、维稳或舆论压力等影响,放弃法律底线,放宽证据标准,最终导致审查意见错误;有的矛盾纠纷化解意识不强,未及时掌握当事人的思想动向,涉法涉诉信访风险评估意识不强,评估工作开展不深入、不扎实。

　　3.工作作风方面,突出表现为“就案办案”,漠视当事人权益,为办案而办案。有的办案人员对待当事人态度冷漠生硬,致使当事人对案件办理结果的公正性产生怀疑;有的不重视被告人或者被害人提出的监督申请意见,对该追诉的共犯或犯罪事实未作处置;有的对法院裁判中的明显瑕疵或错误不及时提出监督纠正意见,或者对被害人申请抗诉的理由缺乏有针对性、有说服力的回应;有的在释法说理时不能使当事人充分理解法律文书含义,使当事人对案件处理结论产生误解等。

　　(四)其他问题

　　主要表现为信息化水平不高。从目前信息化发展的情况看,全国控告申诉检察工作的信息化水平较低,特别是部署在全国检察业务应用系统下的网上信访系统效率较低,数据也不准确。另外,由于网上信访系统不完善,造成控告申诉检察工作数据分析研判不够、参谋助手作用发挥不好,与检察机关的需求和人民群众的需要仍然存在较大距离。

　　四、下一步努力方向和几项重点工作

　　(一)进一步巩固深化“群众来信件件有回复”工作

　　1.完善和创新工作机制。要进一步重视“群众来信件件有回复”工作,切实把这项“一把手工程”落实,责任压实到“一把手”头上。认真落实最高人民检察院《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》,建立省市县三级检察院检察长阅批和办理群众来信制度,涉及队伍建设和重大敏感案件情况的群众来信,必须呈报检察长阅批处理;市县两级检察院检察长要亲自阅批群众来信,重大敏感信件的回复由检察长审核把关;最高检交办要结果的信件,由承办院检察长包案办理。省县市三级检察院领导每年都应当办理一定数量的群众来信,并将办信情况纳入领导干部述职述廉中。

　　2.提升群众来信答复质量。各级检察机关要明确信访答复工作全院“一盘棋”思想,严格按照首办责任制要求,切实落实“谁办信、谁答复、谁释法说理”。要将群众信访案件的办理和答复工作纳入员额检察官司法办案责任制,让每名检察官都把释法说理、化解矛盾、答复群众工作当作“分内事”,切实提升答复质量和效果。

　　3.以“求极致”的精神办理好每一封群众来信。一是坚持群众来信办理案件化。牢固树立“办信就是办案”的理念,将每一封群众来信都当作一个案件来办理。二是群众来信件件录入信访系统,做到实时监控、全程留痕,确保办信工作高质量开展。三是案件办结答复后,应当及时制作卷宗,将来信受理、分流、办理、答复等情况形成书面材料入卷归档,确保群众来信处理各环节均有痕迹或记录。四是引入第三方评价机制,由中立的社会评价机构对“群众来信件件有回复”工作进行抽查检查,并进行群众满意度测评,对发现的问题及时予以整改。五是加大宣传力度,让“群众来信件件有回复”、司法为民的检察理念深入人心。

　　4.大力开展检察长接访和包案工作。检察长接访、亲自办理信访案件是落实检察官办案、司法责任制的具体要求。事实证明,检察长接待信访人、办理疑难复杂的信访案件,矛盾往往能得到及时化解,信访人的满意度较高,政治效果、社会效果、法律效果也较好。

　　(二)进一步办理好申诉案件

　　1.明确审查结案的标准。从实践看,90%以上的申诉案件在案件基本事实的认定方面没有问题,不少是因为在非主要事实的认定上或办案程序上存有瑕疵,或释法说理不到位,引发申诉人的申诉。因此,控告申诉检察部门在审查案件时,要抓住影响定罪量刑的主要证据和由此引申出的罪与非罪、此罪与彼罪的界限和量刑畸轻畸重等问题进行审查,对案件主要事实没有争议、定性没有问题,而只是量刑略有偏差的案件,要果断予以审查结案。

　　2.进一步严格移送案件的尺度。在移送前,要尽量把案情搞清楚,可以通过调卷或到当地阅卷的方式尽量把工作做足做尽。坚决防止仅仅因为自己拿不准、不敢答复申诉人就简单移送案件的情况。

　　3.务必重视申诉环节的释法说理。对不需要移送的案件,控告申诉检察部门回复申诉人时,要把释法说理工作做到位,特别是给申诉人的审结通知书要规范,说理性要强,必要时可以公开听证,通过邀请“第三方”进行释法说理,使信访人信服。

　　4.各级检察机关切实担负起应负的责任。对一些下级检察院明显没有认真办理的申诉案件,根据《人民检察院办理刑事申诉案件规定》的要求,上级检察院可以将案件发回下级检察院重新办理,以切实减少群众诉累,防止程序空转。办案过程中,对发现的符合救助条件的申诉人,要主动及时依法启动司法救助程序,必要时可联系相关部门多元、联合救助,加大救助力度,真正解决群众实际问题。

　　(三)做好几项重点工作

　　1.以啃硬骨头的精神做好集中治理重复访和信访积案清理工作。做好这项工作,一要领导高度重视、积极参与办理。院领导要带头包案,亲自办案。二要细化工作方案,明确工作目标,压实首办责任。三要多措并举,积极会同有关部门综合运用公开听证、释法说理、导入程序、司法救助和社会救助相结合等办法,合力解决问题。四要坚持实事求是,严把质量关,该终结的依法终结,该纠错的依法纠错,不能“按下葫芦起了瓢”,甚至产生新的错案。五要积极运用治理重复访和信访积案清理“十项措施”和清理信访积案的“九条标准”,提高办案效率。

　　2.大力开展公开听证工作。按照《人民检察院审查案件听证工作规定》的要求,根据办案需要,适时选择一些案件事实、适用法律存在较大争议,或者有较大社会影响的刑事申诉案件,争取申诉人同意与配合,开展公开听证,主动接受社会各界监督,切实解决一批检察机关已经作出审(复)查结论、但申诉人仍然不断向检察机关提出申诉甚至缠访闹访的申诉案件,促进息诉罢访。

　　3.切实深化国家司法救助,巩固拓展脱贫攻坚成果,助推乡村振兴各项工作。要“当救必救”“应救尽救”,在司法办案中主动发现司法救助情形,及时给予救助。要认真执行中央政法委等六部门《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》以及最高检《人民检察院国家司法救助工作细则(试行)》关于救助对象和范围的规定,在贫困户、军人军属、未成年人、残疾人四类重点救助对象基础上,围绕乡村振兴战略规划,进一步深化拓展救助对象范围,深度参与服务乡村社会治理,优化提升多元救助综合帮扶效果,增强被救助对象的获得感、幸福感、安全感。

　　4.有效服务保障非公经济健康发展。通过信、访、网、电等渠道主动发现并受理涉及非公企业和非公经济人士权益保障和权利救济的各类案件,认真办理,服务“六稳”,助力“六保”,为非公经济健康发展提供有力的司法保障,营造非公经济发展最佳营商环境,确保中央决策部署和宪法法律赋予的职责落到实处。

　　5.持续做好律师执业权益保障工作。依法维护律师执业权利,促进司法公正公信,监督纠正律师依法行使诉讼权利中遇到的会见难、阅卷难、调查取证难等问题,保障诉讼活动顺利进行。要实现对侵犯律师执业权利的控告申诉“案件化”办理,增强工作的权威性、严肃性和司法属性。

（作者系最高人民检察院第十检察厅厅长、一级高级检察官；最高人民检察院第十检察厅主办检察官、二级高级检察官）

　　(请参见《人民检察》2021年第9期或请关注人民检察微信公众号)