监狱巡回检察的司法效益考量

　　监狱巡回检察的司法效益考量——以福建省检察机关巡回检察实践为样本

　　│高扬捷 庄佳阳 林擎凌*

　　*本文系2020年最高人民检察院检察应用理论研究课题《监狱巡回检察工作实证研究》的阶段性研究成果。高扬捷,福建省人民检察院副检察长、一级高级检察官;庄佳阳,福建省人民检察院第五检察部副主任、三级高级检察官;林擎凌,福建省福州市鼓山地区人民检察院检察官助理。

　　2019年7月,根据最高检部署,全国检察机关全面推行监狱巡回检察工作。新修订的人民检察院组织法和最高检《人民检察院刑事诉讼规则》也从法律层面对巡回检察制度予以明确。基于对传统派驻检察不敢监督、不愿监督、不善监督甚至“同化”等弊端的全面检视,最高检充分考量、借鉴采用“巡”的优势,从试点到全面推开监狱巡回检察,既对2012年以来检察机关对监管场所的巡视检察制度予以传承创新,又对党的十八大以来党内巡视制度和域外国家对羁押场所的巡视机制予以借鉴,成为有别于原有巡视检察制度和党内巡视制度的全新刑事检察制度。

　　一、福建省检察机关监狱巡回检察实践

　　2019年以来,福建省检察机关在最高检领导下,按照最高检《人民检察院监狱巡回检察规定》,结合本省实际,制定并经省检察院检察委员会通过《关于全面推行监狱检察方式改革的实施意见》《福建省检察机关监狱巡回检察实施细则(试行)》等,科学整合检察力量,采取案件化办理、清单式推进,层层压实办案责任,分阶段、按步骤推动巡回检察工作高效有序开展,做到常规、专门、交叉、机动巡回检察方式全实践,实现全省监狱巡回检察全覆盖,有效提升监狱检察监督的广度、深度、精准度,监督质效明显提升,初步形成监狱“巡+驻”检察并行、以巡回检察为主导的监狱检察新格局。

　　(一)注重政治统领,目标定位进一步明晰

　　一是坚持党的绝对领导,突出党建引领实质化。坚持重大事项报告制度,事先将全省监狱巡回检察方案报告省委政法委和省检察院党组,通报省司法厅和监狱管理局党委,要求开展和参加巡回检察的单位将细化方案报告本院党组。省检察院制定《巡回检察临时党支部工作办法》,规定巡回检察时间超过一个月的,经所在院机关党委批准后,巡回检察组成立临时党支部,由组长任党支部书记,党建、业务、纪律一起抓。

　　二是坚持主动服务大局,突出服务党和国家中心工作部署具体化。省检察院把监狱巡回检察置于国家发展大局需要部署开展工作。如,围绕新冠肺炎疫情防控安全,严格落实疫情防控各项要求;围绕扫黑除恶专项斗争,针对涉黑恶罪犯刑罚执行、监狱“第二战场”斗争情况、涉“黑财”判项执行情况开展重点检察。

　　三是坚持以人民为中心,突出检察为民实践化。积极回应人民群众关切和社会关注,把检察工作的人民性体现在巡回检察办案实践中。如,着重对“有权人”“有钱人”违规违法获得减刑、假释、暂予监外执行(以下简称“减假暂”)开展检察,深入查找减假暂案件办理存在的问题根源,尤其对人民群众反映强烈的职务犯罪罪犯、涉黑恶罪犯违法违规获得减假暂、“纸面服刑”等问题,挖掘和查办案件背后的深层次问题及职务犯罪问题,推动政法各家共同提升减假暂办理规范化水平;着重对罪犯教育改造开展检察,针对教育改造硬件设施配备、具体落实情况、分类教育改造实效等重点开展检察,促进监狱教育改造实质化;着重把人民群众反映比较强烈的其他问题作为巡回检察内容,开展劳动能力鉴定、病残犯鉴定等重点检察,推动建立一套相对机制健全、权责明晰的办法,确保法律规定给予“老病残”罪犯的人文关怀落实到位,同时避免不符合条件的罪犯通过不正当手段逃避刑罚执行。

　　(二)注重办案规范,司法责任制进一步夯实

　　一是全面推行巡回检察案件化办理。以《福建省检察机关监狱巡回检察实施细则(试行)》为基础,以问题为导向,以法律文书为载体,以检察官联席会议评议制度为关口,细化巡回检察各个办案流程,确定巡前准备、调查核实、调查终结、发现问题、出具法律文书、后续跟踪整改落实、绩效考评等一整套流程。规范相关办案程序,设计《巡回检察任务清单》《监控检察笔录》《阅卷记录》等6类志表台账和14类办案文书,与现场检察办案环节一一对应,每日实时记录,每个环节审核把关,实现每个环节案卷化、全程文书留痕。为确保巡回检察高标准、严要求开展,省检察院在巡回检察中还收集以不同体例编撰的《监狱检察常用法律法规(依检察职能检索版)》《监狱检察常用法律法规(依法规名称检索版)》等多个法规汇编,供办案参考。

　　二是全面推行巡回检察办案责任制。充分发挥巡回检察团队作战的优势,进一步厘清巡回检察办案重点和职责任务分工,从三个方面落实巡回检察司法责任制:其一,检察主体以检察官为中心。坚持全面排查和突出重点相结合、原则性和灵活性相结合、内容和形式相结合三项原则,确定巡回检察内容和任务分工。任务分工、案件审查均以检察官办案为中心开展,辅助人员负责做好内勤业务、后勤保障等事务性工作,确保检察官集中精力进行案件审查。其二,检察内容以问题为中心,既全面涵盖监狱刑罚执行、狱政管理、教育改造、监狱检察履职等工作内容,又聚焦减假暂、计分考核、监管安全、线索摸排等重点领域;既做到科学合理调配人员力量、路线图清晰、责任到人,又确保人员有分有合,可以根据发现的问题灵活调整。如,刑罚执行检察以违法违规减假暂问题为重点,先集中时间、力量开展减假暂阅卷,然后根据案件审查发现的问题情况,部署调查核实和入监查看现场等其他任务,避免“胡子眉毛一把抓”,防止面面俱到、走过场。其三,检察方法以证据为中心。发现问题和相关疑点的,围绕证据收集、提取、固定相关材料,根据证据材料认定违法违规事实。

　　三是全面推行巡回检察业绩考评机制。根据最高检要求,建立健全监狱巡回检察业绩考核评价体系。实行工作日志制度,做好工作记录等基础性工作,全程、实时记录巡回检察组每位成员的工作量和业绩,便于量化考评绩效;实行“谁发现、谁创案、谁加分”制度,由承担巡回检察任务的单位发出法律文书(其中交叉巡回检察以省检察院巡回检察组名义开展的,由省检察院统一制发),后续督促整改落实任务统一指定派驻监狱检察室承担;实行职务犯罪案件线索统一研判、分类处理制度,发现相关职务犯罪案件线索的,由省检察院集中审查后进行分类办理,对于一般性问题交由派驻监狱检察室进一步查明、督促整改,对于可能成案的案件线索由省检察院组织力量查办或者另行交办,对发现相关案件线索的巡回检察组成员予以相应加分。

　　(三)注重多赢共赢,社会影响力进一步提升

　　一是秉持理性谦抑监督,强化与刑罚执行机关良性互动。充分尊重监狱党委工作安排,确保巡回检察不影响监狱正常工作开展。工作中严格落实调查核实提前审批制度,按照办案要求加强审核把关,同时督促、协同办案人员做好办案安全保障工作。省检察院协调省监狱管理局各指定若干高级检察官和高级警官,分别担任交叉巡回检察组的专门联络人,负责沟通协调工作。与省司法厅、监狱管理局建立联席会议机制、巡回检察衔接配合机制等。

　　二是借助“外脑”支撑,强化与特殊检察人员协同联动。邀请信息技术、医疗、消防等领域专家授课,并邀请其以特约检察员身份作为检察“外脑”参与监狱消防、生产、经费收支等专业领域检察,提供专业意见;同时邀请人大代表、政协委员、人民监督员参与监区现场重点部位检察,不仅体现巡回检察的专业性,也体现了其人民性,扩大了巡回检察的社会影响。

　　三是强化与派驻检察协作。监狱检察模式调整后,全省派驻监狱检察工作一定程度上出现了“迷惘期”,对派驻监狱检察缺乏准确的定位,其中既有“巡回+派驻”职能未充分厘清、督促指导不到位的原因,也有部分基层检察人员理念更新不及时、工作责任心不强的原因。对此,巡回检察全面深入审查派驻检察室和属地检察机关履职情况,从注重对外监督向对外监督和对内监督并重转变,把派驻检察和上一轮巡回检察履职情况纳入巡回检察中去,压推派驻检察责任全面落实,推动解决“巡回”与“派驻”检察存在的职责不清、结合不密问题,形成检察合力。

　　二、监狱巡回检察制度面临的新挑战

　　在检察机关高度重视与司法资源的积极投入下,监狱巡回检察取得了显著成效。然而,常态化的巡回检察运营模式在司法效益层面面临新的挑战。

　　(一)巡回检察的长线运行困境

　　巡回检察的优势在于能够打破长期派驻检察下的“熟人模式”“熟视无睹”以及“熟能生懒”的困局,解决不敢监督、不愿监督、不善监督甚至“同化”问题。然而,监狱检察业务点多、线长、面广,一次巡回检察所需要的投入(人员安排、时间安排和办案保障)和占用的刑事执行检察资源都较多,不亚于办理侦查案件所耗用的资源,甚至可能影响其他业务工作的正常开展。

　　一是短期效益不明显问题。为规范检察机关的法律监督,同时保证全面覆盖监狱执行刑罚和监管执法的动态过程,巡回检察在制度设计上趋向常态化、全面化,不仅有时间频次上的要求,也强调对管辖范围内所有监管场所的全覆盖。为保证对每一个监狱的监督力度、保障落实监督成果,巡回检察采用长线运行模式,同时其监督效果也具有“长周期回报”的特点。数据表明,每次巡回检察都能发现问题,有些问题可以立行立改,但一些深层次问题则需要长时间整改,整改周期较长。在这种情况下,一次完整的巡回检察自启动开始直至监狱整改完毕,一般需要历经数月甚至更长时间,才能进入下一个循环周期,其转换的速率较为缓慢,制约了监狱检察成果的循环产出。

　　二是常态化开展监督的“熟人化”问题。为落实司法责任制,巡回检察队伍专业化建设是一个趋势。实践中,由于市级检察院或派出检察院监督对象有限,巡回检察人员也有限,因此在完成多轮常规巡回检察后,同个监狱必然还会再出现这些熟悉的面孔。虽然巡回检察允许抽调下级检察院刑事执行检察人员或者安排本院其他业务部门检察人员参加,也允许根据需要邀请司法行政、安全生产监督管理、审计等部门中具有专门知识的人(即“外脑”力量)参加,然而每次巡回检察邀请的其他部门人员和“外脑”数量毕竟有限,巡回检察的主要任务仍需由本院刑事执行检察人员承担。综上,受监管场所地域分布、刑事执行检察工作性质及检察人员数量的限制,单个市级检察院或派出检察院在完成多轮常规巡回检察后,仍然不可避免又产生熟人面孔,呈现“巡回派驻化”的倾向,本想通过巡回检察解决的“熟人监督”问题面临再次产生的困境。

　　(二)巡回检察的范式确立困境

　　巡回检察进一步丰富和完善了监狱检察的工作理念、检察方式、监督内容和办案方式,其标记着监狱检察监督方式的范式转换,应当被理解为一种新的范式。然而,在确立巡回检察范式的过程中却面临着新的困境。

　　与派驻检察相比,巡回检察在向“陌生人监督”转变的同时,检察人员对被巡回检察监狱的整体情况也相对陌生。在巡前阶段,巡回检察人员因无法经常深入“三大现场”(劳动、生活、学习)以及开展谈话教育等,对监狱的相关规定和客观条件并不了解,无法及时掌握民警执法情况以及罪犯悔改表现情况,进而跟踪监督刑罚变更执行的全过程,因此,需要花费一定时间和精力来熟悉监狱情况,制定有针对性的检察方案。在开展现场检察期间,巡回检察人员身处明处,少数违法乱纪人员藏在暗处,对巡回检察人员的一举一动了如指掌,一定程度上增加了现场检察发现问题的难度。

　　与此同时,巡回检察所采用的监督方式与手段仍与传统派驻检察模式相同或类似,且在陌生环境中开展巡回检察缺乏信息化、科技化、数据化手段的强力支撑,也缺乏要求监狱配合监督的刚性机制。一方面,巡回检察人员找监狱民警调查核实时存在困难。有些民警在配合巡回检察工作上积极性不高,甚至存在抵触情绪。对于不积极配合调查核实的情形,巡回检察人员只能“视情况向其单位或上级部门发出检察建议”,监督刚性明显不足。另一方面,巡回检察人员找罪犯调查核实时存在阻碍。由于对短时间来巡回检察的检察官信任度不高,一些罪犯不愿也不敢讲真话,常规写信、约谈的控告举报方式难以产生积极效果。

　　综上,监狱检察业务点多、线长、面广,不仅体现在对监狱刑罚执行、教育改造、监管安全三大方面的“面”上监督,更具体体现在减假暂审查、罪犯又犯罪案件办理、维护罪犯合法权益、日常监管活动监督、查办司法工作人员相关职务犯罪案件等五项工作的“点”上办案。这些都要求巡回检察人员对监狱基本情况熟悉、了解与掌握,而巡回检察恰恰在这一点上具有先天性不足,曾经适用于派驻检察的传统信息、线索收集模式已逐渐被瓦解,新的信息、线索收集模式尚未建立健全,由此形成的短板势必影响巡回检察的司法效益。

　　(三)巡回检察的业绩考评困境

　　首先,在巡回检察与派驻检察的业绩评价关系上,由于巡回检察需要对派驻检察履职情况一并开展检察,因此对派驻检察室而言,巡回检察所获成效与派驻检察业绩关系较小,甚至可能存在冲突,导致派驻检察室的工作侧重点逐步转移到日常监督之中,配合巡回检察主动收集信息的动力不足甚至不愿配合(因为可能会与监狱捆绑同责共责)。其次,在巡回检察的考核归属问题上,对负责交叉巡回检察的检察官发现的问题线索,其成绩是归属于检察官、检察官所在的检察院还是负责监管被巡回单位的检察院,尚未有定论。如果将相关绩效归属于负责监管被巡回单位的检察院,是否会导致检察官发现问题的积极性减弱,而如果将其归属于交叉巡回检察的检察官,是否又会导致检察官过分追求绩效,忽略双赢多赢共赢的效果追求。又如,当巡回检察组发现的问题类型不同时,绩效考核标准又该如何设定。如,在常规巡回检察中,A办案组在对R监狱进行检察时,发现该监狱无驻监武警的管理问题,遂制发检察建议要求进行整改;而B办案组在对J监狱进行检察时,发现该监狱医疗技术人员配备不达标的问题,同样制发检察建议要求整改。那么,就两份不同类型的检察建议而言,其监督成效该如何进行考核评价,需要进一步探讨和完善。

　　三、完善监狱巡回检察制度的建议

　　提升监狱巡回检察的司法效益,可以从完善资源配置、加强资源整合、统筹资源运用以及完成资源活化四个方面入手,推动监狱巡回检察工作步入新阶段。

　　(一)完善资源配置,合理运用巡回与派驻检察方式

　　一是理顺巡回检察与派驻检察的关系。在巡驻结合的前提下首先应当厘清巡驻关系,明确派驻检察室的职责定位,进一步推动巡驻配合。根据《人民检察院监狱巡回检察规定》第八条,派驻检察室承担联系监狱有关部门、对接巡回检察工作有关事项以及监督巡回整改措施的落实情况等职能。例如,派驻检察室检察人员应当帮助巡回检察组接洽监狱相关部门,告知监狱巡回检察的时间与内容,为巡回检察组办理部分手续以及协调安排饮食、住宿等,保证巡回检察人员得到物质支持和保障,从而聚焦巡回检察工作,将履职重点放在发现违法犯罪线索与监管问题上。巡回检察结束后,派驻检察室还应充分发挥派驻的地缘优势,深入“三大现场”监督监狱的整改情况并及时反馈给巡回检察组。也即,派驻检察室也应当以办案为中心,充分发挥其阵地功能、岗哨功能以及纽带功能,辅助办案,从而弥补巡回检察的劣势与短板。通过巡驻结合、巡驻配合以及巡驻互补,提升巡回检察的整体司法效益。

　　二是灵活运用各类型巡回检察方式。合理搭配常规、机动、专门巡回检察的次数,形成“组合拳”,分别发挥各类巡回检察方式的内在优势,避免常规巡回检察开展次数过多而其他类型巡回检察开展次数较少的情况。同时,为解决常规巡回检察所面临的“巡回派驻化”问题,省级以上检察机关可以进一步制定完善专门的监狱交叉巡回检察实施细则,推进跨区域交叉巡回检察,将监督对象扩大到全省乃至全国所有监狱,重点选择巡回检察不深入、监督效果不显著以及反馈问题较多、整改落实难度或阻力较大的监狱开展交叉巡回检察。

　　(二)加强资源整合,分层次统管刑事执行检察人才

　　一是充分发挥刑事执行检察人才与专家能手的引领作用。省级以上检察机关可以建立全国、全省(市)的刑事执行检察人才库、专家“外脑”人才库,进行统管。在开展巡回检察时,通过法律规定、领导指定以及专门邀请的方式,组成由各省(市)刑事执行检察人才、专家构成的巡回检察组。对刑事执行检察人才与专家还可进一步评定其擅长的领域与范围,当开展与某领域相关的巡回检察时,由该领域人才组成巡回检察组。在对消防安全、食品药品安全、医疗卫生等专业性很强的领域开展巡回检察工作时,检察人员应积极向专家“外脑”学习发现问题的方法技巧,补齐专业短板。

　　二是加强业务培训和岗位练兵。采取网络培训、邀请专家授课、考察先进检察院相关做法等方式提高检察人员专业素质。在青年检察人员成长过程中,应重视巡回检察后备力量及专门人才的培养,探索试行“A+B+C”岗位培养机制,其中A岗是基本工作岗位,B岗是辅助工作岗位,C岗为巡回检察岗,使检察人员在成长为AB岗中坚力量的同时,了解巡回检察工作,成为巡回检察的储备力量。

　　(三)统筹资源运用,全面加强巡回检察信息化、科技化、数据化建设

　　一是利用信息系统打造巡回检察的狱内阵地。可以通过在狱内外设置专门的检察信息网络系统,打造“24小时线上检察官”,形成绕过监狱部门的“检察官—服刑人员”单线联络方式,畅通服刑人员的控告申诉渠道。

　　二是运用大数据技术提升法律监督能力。推进政法信息联通平台、减假暂协同办案平台、远程视频庭审平台建设,每月及时采集罪犯计分考核、奖惩情况信息,并对采集的信息自动进行审查、分析,强化刑罚变更执行同步监督。开发异常行为分析系统,对罪犯的异常行为、狱警疑似违法违规行为等自动识别与报警。对通过大数据发现可能存在的重大违法违规问题以及监管隐患等,组织检察人员进行分析研判,研判后认为有必要的,再开展有目的性、针对性的巡回检察。

　　三是通过“智慧巡检”分担日常监督任务。巡回检察无法像派驻检察那样实时、全面掌握监狱民警执法、罪犯悔改表现情况等,为确保巡回检察组离开后继续对监狱开展有效监督,现代信息技术的支撑尤为重要。因此,应以“智慧巡检”为目标,加强“两网一线”建设,推进与监狱实现监控系统和执法信息系统联网,用信息化手段取代传统派驻检察人盯、腿跑、手抄的工作方法,通过信息技术远程实时监督“三大现场”。

　　(四)完成资源活化,制定公平有效的业绩考评机制

　　第一,结合监狱检察的工作特性制定考核指标全面、权重系数均衡的巡回检察业绩考评细则。在案件办理方面,应根据巡回检察的工作特点,细化各项业务考评指标,对到监管场所检察的次数、任务、方法、内容、工作标准、监督效果以及制发的法律文书类型等作出量化评价,并根据巡回检察的目的需要、难度、时长以及成效设定或调整权重系数,通过明确考核指标突出巡回检察的工作重点,引导工作方向。在综合业务方面,可以将综合业务的完成情况及成效纳入巡回检察的考评范畴。例如,可以将撰写巡回检察经验做法、调研文章以及编撰指导性案例的数量、质量纳入巡回检察工作的考评范畴,实现对巡回检察及其相关工作的全面评价。同时,可以将与派驻检察相关的巡回检察工作内容纳入派驻检察室检察官的考核范畴。巡回检察过程中获得监督成效的,可对派驻检察室检察官予以适当加分,以此作为正向激励。

　　第二,根据巡回检察的办案流程合理分配监督成果的归属。目前,福建省检察院建立了监狱巡回检察业绩考核评价体系,根据巡回检察的主要流程规范考评依据,以书面材料以及检察官贡献度等认定监督成果的归属。一是做好工作记录等基础性工作,便于量化考评绩效。二是采取“谁发现、谁创案、谁加分”的方式发出法律文书。省检察院统一把关后,由交叉巡回检察组向被巡回检察监狱(异地)发出法律文书,后续督促整改落实任务由省检察院交由派驻监狱检察室承担。三是对案件线索集中审查后进行后续办理。为推动在巡回检察中树立侦查意识、深度挖掘违法违规现象背后的深层次问题,同时考虑案件线索的特殊性、取证突破时限长等特点,省检察院统一汇总案件线索后,由省检察院第五检察部负责职务犯罪侦查的办案组进行集中审查研判。对于一般性问题,可以交由派驻监狱检察室进一步查明、督促整改;对于可能成案的案件线索,由省检察院集中人员力量查办或者另行交办,同时对发现案件线索的人员予以相应加分。此外,明确“严重违法问题”“重大违法问题”“应当发现而没有发现”等概念的内涵和外延,使巡回检察追责更具有操作性。