新时代做优刑事检察工作的路径选择

   2021年6月,党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》),充分彰显了以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国的坚定决心,充分体现了党中央对检察机关法律监督工作的高度重视。中央《意见》开篇就提出,“以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能,实现各项检察工作全面协调充分发展”。刑事检察是检察机关的核心业务,是履行检察机关法律监督职能最重要的方式和途径。如何在中央《意见》的统领下,探索做优新时代刑事检察工作的发展路径,全面提升法律监督质效,具有重要理论和实践意义。

　　一、做优办案、配合、制约、监督“一体四面”

　　做优刑事检察工作可以从多个维度来评判,对照刑事诉讼法第七条、第八条确立的基本原则,具体落实中的要求就是做优办案、配合、制约和监督。上述四方面内容既相对独立,又相互关联、相互促进。办案优是基本前提,没有事实证据认定准确、法律政策适用正确,就谈不上配合、制约、监督优,而没有配合、制约、监督优,办案优也必然缺乏保障和难以实现。

　　(一)做优办案

　　刑事检察办案主要是指审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉等诉讼活动。最高人民检察院关于刑事检察评价指标中,有近三分之二的指标指向办案质量,可见做优办案是做优刑事检察工作的重点。刑事检察办案以事实为依据,以法律为准绳;同时也要更好地体现政治效果、社会效果、法律效果相统一,实现天理、国法、人情的融合。评判刑事检察办案的基本标准应当包括三个层面:事实证据认定是基础、法律政策适用是关键、“三个效果”检验是根本。这里需要特别强调对于刑事政策的正确落实和适用。刑事政策具有引导犯罪防控、调配刑事资源和影响公众观念的功能,比如贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策,就对检察机关提出更高的履职要求。因此,检察机关在监督办案中应加强刑事政策的落实,这既是办案质量评价的重要标准,也是办案能力水平的重要体现。

　　(二)做优配合

　　刑事诉讼中的互相配合,是在分工负责、依法独立行使职权基础上的相互协作,以保证准确有效实施法律。配合贯穿办案、制约、监督各个方面。互相配合与互相制约及检察监督并不矛盾。在刑事诉讼中,检察机关要切实树立互相配合的理念,既要主动、全面地配合公安机关和法院开展刑事诉讼活动,更要积极争取公安机关、法院乃至律师的配合与支持,擅于通过配合将办案标准和工作需求传导给对方,获得对方的支持和配合。比如,就检法之间的配合而言,检察机关要履行好在认罪认罚案件中的主导责任,就离不开法院的支持和配合。对于法院认为量刑建议明显不当要求检察机关调整的,要认真对待,认为量刑建议并无明显不当的,应加强与法院沟通,争取法官的认同和采纳,共同完善量刑建议调整机制。

　　(三)做优制约

　　互相制约是双向的。在刑事诉讼中,检察机关既要发挥好制约作用,也要主动接受反向制约。刑事诉讼后一程序对前一程序制约的主要功能是实现案件质量的检验和法律标准的传导,前一程序对后一程序的制约虽然没有终局决定性,但是可以防止后一程序的擅断和滥权,这也是办案廉政风险防控的法定机制。比如,在检警之间,检察机关通过严把逮捕关、起诉关,依法充分行使不捕权、不诉权,发挥好审前主导、过滤功能;公安机关则通过对不捕不诉决定提出复议、提请复核等对检察机关形成制约,促使检察机关规范适用捕诉裁量权。

　　(四)做优监督

　　与制约相比,监督则是单向的。法律监督权是检察机关专门的权力,公安机关、法院只能接受和服从正确的检察监督。以非法证据排除为例,经审查认定为非法证据并予以排除属于制约范畴,但对于非法取证行为进行调查核实并予以纠正则属于监督活动。中央《意见》共19条,而“全面提升法律监督质量和效果,维护司法公正”这部分内容有9条,将近一半。因此,贯彻落实中央《意见》,强化监督十分重要,应秉持客观公正立场,牢固树立双赢多赢共赢的监督理念,坚持捕诉监一体的总体办案监督观,整合侦查、起诉、审判等环节的监督职能,切实做到在办案中监督、在监督中办案。通过办案做到监督精准、办案优质,把监督做实,把案件办好,一体提升办案、监督能力和效果。

　　二、抓好捕诉监督核心职能

　　做优办案、配合、制约、监督是做优刑事检察的“一体四面”,这是一个不可分割的整体,需要结合审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等刑事检察核心职能,抓好逮捕全面化审查、起诉类型化审查、监督全流程开展,从而实现刑事检察工作高质量发展。

　　(一)深入开展逮捕全面化审查

　　逮捕全面化审查是履行主导责任的有效举措,是深化“捕诉一体”机制的必然趋势。在“捕诉分离”的办案模式下,审查逮捕阶段往往抓一节事实、一个罪名,就作出逮捕决定。这是传统的办案思维,已经不能适应“捕诉一体”办案模式的要求。中央《意见》第1条就指出,“严格依法适用逮捕羁押措施,促进社会和谐稳定”。逮捕全面化审查要求捕前、捕中、捕后整体化,从始至终全程落实措施、完善机制、延伸工作,充分发挥好审前程序中的把关、过滤作用。

　　一是抓好捕前介入环节。逮捕全面化审查应当与公安机关建立紧密的信息沟通、介入引导机制。首先,建立检察官对口联络机制。2021年最高检与公安部会签《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》,设立侦查监督与协作配合办公室。以办公室为依托,指派检察官与公安机关刑侦、经侦、治安、法制等部门及各派出所对口联络,第一时间了解区域案件侦破动态,及时掌握案件办理进度,有效引导公安机关的案件定性和侦查取证。其次,完善介入侦查引导取证机制。上海市检察机关制定《关于加强和规范介入侦查引导取证工作的指导意见》,通过强化介入侦查引导取证,打通案件质量的传递通道,将起诉、审判标准不断向侦查前端传导;在审查逮捕时要对取证意见落实情况有针对性地进行审查,防止引导侦查取证流于形式。

　　二是抓好捕中审查环节。审查逮捕是逮捕全面化审查的主体,必须合理规划好具体流程,在法律框架内对现有制度进行整合。首先,注重全面审查案件事实。在审查逮捕阶段,公安机关报捕多个罪名、多节事实,如果仅仅抓住一节事实、一个罪名批准逮捕,虽然逮捕决定没有错,但是案件审查不全面,容易使公安机关忽略对其他事实、罪名的证据收集,最终影响案件质量。逮捕全面化审查就是提高案件审查的工作要求,在作出逮捕决定的同时,对于尚不能认定的罪名、证据有欠缺的事实,也要全面分析评判,提出继续侦查或补充侦查意见。其次,落实“捕诉一体”审查报告要求。除细致分析案件事实证据、犯罪嫌疑人社会危险性、侦查活动监督、立案监督等事项之外,也要对管辖、认罪认罚、量刑情节、前科劣迹等事项一并审查,促使检察官在审查逮捕阶段进行全面、精准审查,并适当简化审查起诉环节审查报告的制作。最后,强化监督线索全面审查。审查逮捕作为侦查监督的主要抓手,是发现监督线索的重要渠道和手段。这个阶段发现监督线索,既有利于对违法行为进行纠正,更是弥补证据瑕疵、补强证据体系的有效方式。

　　三是抓好捕后延伸环节。逮捕全面化审查要消除“捕后诉前”监督盲区,发挥向后辐射效应。首先,加强案件跟踪引导督促。与公安机关建立信息通报反馈机制,及时掌握案件进展情况,针对不同类型的审查逮捕案件建立相应的跟踪引导督促流程。对于不构成犯罪不捕案件,要跟踪公安机关是否及时撤案,未撤案的要督促及时撤案,落实人权保障;对于无社会危险性不捕案件,要发函督促公安机关限期移送起诉,加快办案节奏;对于捕后需要继续侦查或证据不足不捕后需要补充侦查的案件,引导公安机关落实取证意见,确保案件质量。其次,建立证据不足不捕案件重报机制。对于存疑不捕案件,可以要求公安机关在重新提请逮捕前或者直接移送起诉前向检察机关提交补充侦查取得的证据,检察机关经审查认为符合逮捕或者起诉条件的,应当建议公安机关重新提请逮捕或者移送起诉;证据不足的,可以建议公安机关撤销案件,以发挥好诉前过滤、把关作用。最后,完善与认罪认罚工作的对接。要通过逮捕全面化审查,将认罪认罚工作前置到审查逮捕环节,使犯罪嫌疑人尽早理解认罪认罚从宽制度的法律规定和后果,促使其自愿认罪认罚。同时,给出量刑预估建议,实现移送起诉后快速审查、快速具结、快速结案。注重全面收集量刑证据,关注调解赔偿、司法救助的可能性,努力在审查逮捕阶段化解社会矛盾,使犯罪嫌疑人能够获得更多的量刑减让幅度,确保认罪认罚的稳定性。

　　(二)构建起诉类型化审查

　　中央《意见》第6条指出,“落实以审判为中心的诉讼制度改革要求,秉持客观公正立场,强化证据审查,严格落实非法证据排除规则,坚持疑罪从无,依法及时有效履行审查逮捕、审查起诉和指控证明犯罪等职责”。这要求刑事检察更加规范化,以专业化为核心构建起诉类型化审查十分必要。

　　一是在规范化的基础上做好专业化。逮捕全面化审查和起诉类型化审查相辅相成,前后相继,描绘了刑事检察捕诉职能在新时代的履职方向。逮捕全面化审查体现了案件审查的纵向关系,强调的是审查的全面性和前瞻性。比如审查逮捕阶段不仅要审查是否具备逮捕条件,而且要关注如何引导侦查,实现证据事实的前后贯通。起诉类型化审查体现的是案件审查的横向关系,强调的是审查的规范性和针对性。起诉类型化审查涉及两个维度:一方面是诉讼环节的类型化,解决的是程序规范化的问题;另一方面是具体罪名的类型化,解决的是实体专业化的问题。专业化要求进一步细分案件类型,是起诉类型化审查的重点。围绕讯问内容、证据清单、审查要点、量刑建议、文书制作、化解矛盾、舆情处置、综合治理等事项构建个性化、标准化、模块化的规范指引,对不同类型案件进行差异化、专业化审查。

　　二是在共性基础上体现个性化审查。最高检制定了符合“捕诉一体”要求的法律文书格式样本,一些地方也制定了一些常见犯罪的证据标准。这些都是起诉类型化审查的基础,但是类型化审查更关注不同类型案件特有的审查要素。以涉嫌随意殴打型寻衅滋事罪为例,在讯问时要关注犯罪嫌疑人的主观动机是无事生非、借故生非还是蓄意报复,在审查时要结合证据区分是构成随意殴打型的寻衅滋事罪还是故意伤害罪,在化解矛盾时要特别注意寻衅滋事案件不属于刑事诉讼法规定的当事人和解的公诉案件。同时,起诉类型化是对具体罪名的个性化分析和运用,不仅仅局限于证据的归纳总结,还包括法律适用、相关指导性案例的运用、庭审应对等。以自首为例,一般的庭审应对关于辩方提出应当认定自首的问题可以围绕主动到案、如实供述展开;而起诉类型化在对行贿罪、介绍贿赂罪、非国家工作人员行贿罪进行类型化分析时,还需同时对是否构成刑法第三百九十条第二款、第一百六十四条第四款特别自首进行类型化分析。

　　三是在普通刑事案件的基础上探索疑难复杂案件。起诉类型化因其规范化、高效化、体系化的优势,契合“捕诉一体”改革后以案件类型划分部门带来特定案件办理的专业化趋势。复杂罪名、复杂案件,由于个案的相异点更多,虽然起诉类型化审查难度较大,但是更有价值。比如非法经营罪,违规披露、不披露重要信息罪等犯罪均以违反一定的经济行政法规为前提,首先在行政法规被列为禁止的行为,而后在刑法中予以吸收而规定为犯罪。此类犯罪的特点在于违法性问题的认定错综复杂,因而在审查起诉时尤其有必要对其行政领域的违法性认定进行类型化分析,方能有效确定刑事违法性,进而有效推进诉讼程序。在疑难复杂类型案件中,通过类型化构建,更便于办案人员迅速找寻到案件涉及的类型和问题症结所在,从而既规范又迅速地形成类型化处理结论,进而以专应变、以专育人,推动刑事检察队伍建设的专业化。

　　(三)推动监督全流程开展

　　中央《意见》突出强调“全面提升法律监督质量和效果”,将监督要求贯穿刑事诉讼各个环节。“作为执法司法活动的参与者,检察机关直接、全面了解案件办理全过程,是在具体办案过程与环节中履行监督职责,是参与、跟进、融入式监督,制度设计的目的就是以此实现一体、实时、有效监督。”因此,刑事检察工作要不断深化在办案中监督、在监督中办案,构建全流程、立体化诉讼监督机制,提质量、增效率、强效果。

　　一是优化监督方式。司法实践中,有的诉讼违法事实能够依据原案证据予以证实,而有的诉讼违法行为在原案证据中有所反映,但要认定违法,证据显得不确实、不充分,此时就需要做进一步调查核实。依法用好人民检察院组织法赋予检察机关调查核实的权力,规范调查核实的程序,准确界定调查核实的范围和方式,注重对严重侵犯当事人合法权益的侦查行为的调查核实。同时,积极推进重大监督事项办案化机制,加强监督办案规范化、一体化建设。为解决监督工作不留痕、不规范、不严肃等问题,对侦查、审判活动违法情形监督要以案件化方式办理。这是检察机关强化法律监督职能与办案中心地位的重要举措,是检察机关聚焦监督主业、提升监督品质、实现办案与监督相互促进的必然要求。上海市检察机关已经制定了办理刑事诉讼监督案件工作指引,通过线索受理、调查核实、审查决定、监督处理、跟踪督促、办结归档等程序,实现监督工作由“办事模式”向“办案模式”转变,确保监督的正当性和规范性。

　　二是强化前端监督。做实侦查监督与协作配合机制,以建设侦查监督与协作配合办公室为重要抓手,推动执法监督与检察监督有效衔接,以制度化、规范化保障检警监督制约、协作配合、信息共享等机制充分有效作用。开展捕诉环节前终结诉讼跟踪监督,针对不少刑事案件立案后及破案后未进入检察环节、检察机关对刑事诉讼前端的监督力量和方式都有限的问题,对刑事立案后未经审查逮捕或审查起诉而被撤销、终止侦查或转行政处理等案件依监督职权主动审查,对其中发现的诉讼违法情形予以监督,弥补检察监督体系中的缺失环节。推进侦查活动监督平台应用,对照监督平台设置的监督点逐一审查,挖掘监督线索,定期分析各级监督项目中的高发问题、突出问题,分类寻找重点监督路径和全面监督靶向,实现实时、同步、便捷监督;同时,根据违法违规程度分别采用口头纠正、制发《侦查活动监督通知书》和《纠正违法通知书》等监督手段,确保适用情形、提出形式的精细化、精准化,打造梯度监督体系。

　　三是深化接续监督。接续监督是检察机关领导体制决定的,也是提高监督案件质量的有效途径。对确有错误的公安机关执法行为、法院判决裁定,上下级检察机关应充分发挥检察一体化优势,强化协作配合,合力监督、接续监督,共同推进法律的统一正确实施。比如抗诉案件程序主要包括下级检察机关提出抗诉、上级检察机关支持抗诉和出席法庭、法院审理裁判三个环节,监督起点在基层检察机关,监督质量和监督效果体现在地市级以上检察机关,决定了必须加强上下级检察机关沟通配合,共同保证刑事审判监督案件的质量和效果。对下级检察机关抗诉或者提请抗诉的案件,经审查符合抗诉条件的,上级检察机关应当支持抗诉或者向同级法院提出抗诉,做到上下联动,接续抗诉,以上下级检察机关的抗诉合力保证监督成效。同时,在个案监督的基础上要做好同类问题监督,延伸监督效果。针对以往检察官难以全面系统分析刑事案件并开展监督的问题,特别是对于不同部门、不同检察官办案中发现的同类问题缺乏整合的情况,应充分利用检察一体化优势,加强对各类违法违规问题的归纳、梳理、分析,重点监督刑事办案过程中反复出现、屡改屡犯的问题,帮助被监督机关提升执法司法规范化水平。

　　三、深化刑事检察与其他检察的融合发展

　　中央《意见》重视检察职能的融合发展,要求高质量履行监督办案职责,实现各项检察工作全面协调充分发展。“四大检察”之间不是孤立存在的,而是彼此贯通、相互支持、相互促进。近年来未成年人检察、知识产权检察已经在进行刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能整合探索,刑事检察应当树立全局观念、融合思维,与民事、行政和公益诉讼检察发展同向前行。

　　(一)刑事检察与民事检察、行政检察联动

　　刑事检察案件体量大,诉讼跨度长,覆盖领域广,在案件办理过程中可能牵扯到的社会关系较为广泛,在刑事案件办理过程中容易出现涉及其他检察工作的线索。比如,刑事检察部门在办理套路贷案件过程中,发现关联的民事判决存在金额认定方面的问题,可以将线索同步移送民事检察部门开展监督。同时,刑事检察的诉讼监督职能能够为其他检察提供制度支撑。比如,在行政执法和刑事司法衔接机制中,刑事检察部门可以向前延伸,协同行政检察部门做好监督工作,防止行政违法行为、不作为演变为犯罪行为。上海市检察机关已经制定了《刑事、民事案件线索移送及同步审查办法》,明确刑事检察部门办理诈骗罪、妨害司法罪、金融犯罪等刑事案件过程中发现民事监督案件线索的,或者民事检察部门办理虚假诉讼等民事监督案件过程中发现刑事立案监督线索、侦查活动监督线索或影响在办刑事案件定罪量刑的相关材料的,应当及时移送相关部门同步审查。不断加强刑事检察和民事、行政检察部门之间的协作配合,共享案件线索资源,完善线索发现与成案机制,促进刑事检察与民事、行政检察工作融合发展。

　　(二)刑事检察与公益诉讼检察的衔接

　　公益诉讼检察与刑事检察是互相促进的关系。目前检察机关提起民事公益诉讼案件大量为刑事附带民事公益诉讼案件,刑事检察与公益诉讼检察已经呈现融合之势。而且刑事检察与公益诉讼检察的衔接是多层次的,衔接时机既可能出现在刑事裁判之后,也可能出现在刑事诉讼程序启动之前或者进入刑事诉讼程序之后。因此,案件审查过程中,要从“单一视角”转变为“全要素审查”,除查明犯罪事实、情节是否清楚、认定犯罪性质和罪名的意见是否正确之外,还要对是否存在损害国家和社会公共利益的情形进行评估、审查,需要由检察机关提起公益诉讼的,及时启动相关程序。

　　(三)实现融合发展的数字赋能

　　“四大检察”融合发展与检察办案现代化相辅相成,融合发展需要“四大检察”案件线索统一流转、全程留痕,打破部门间信息不对称的僵局和信息壁垒,实现案件线索的共享与统筹。要依托检察业务应用系统开放性的框架优势,开发监督线索信息共享系统,并嵌入业务应用系统,作为线索管理平台。案件承办人开展法律监督全要素审查后,认为可能存在需要开展相关监督的,线索流转按照“系统填报、案管分配、部门统筹、双向反馈”的原则在监督线索信息平台中进行。必要时,可以联合组织跨部门检察官联席会议、公检法联席会议开展线索研判分析,共同提高线索成案率。同时,中央《意见》要求,“运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案”。在“四大检察”案件线索系统内循环的基础上,加强检察机关信息数据与其他司法、行政机关信息数据的交互协同,为检察机关办案取证、监督履职奠定更坚实的基础。

　　(本文作者:龚培华 上海市人民检察院副检察长)

　　(请参见《人民检察》2022年第5期或请关注人民检察微信公众号)