超过起诉期限检察监督案件的行政争议实质性化解

　　近年来,检察机关深入贯彻习近平法治思想,全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》),坚持以人民为中心,以案结事了政和为目标,立足行政检察监督职能,主动融入社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解,解决群众的急难愁盼问题,努力实现办案“三个效果”的有机统一。2019年10月,针对司法实践中一些行政案件程序已结但讼争未解的实际,最高人民检察院部署开展“促进行政争议实质性化解”专项活动,力促案结事了政通人和。超过行政诉讼起诉期限案件是检察机关办理的行政生效裁判监督案件的重要类型,该类案件在司法审查可得性、检察救济正当性、法律监督与争议化解相关性等方面具有自身特点,因此,笔者将根据该类案件规律和特点,讨论检察监督中实质性化解行政争议的理念、路径。

　　一、超过起诉期限检察监督案件的特点

　　起诉期限是指当事人可以提起诉讼,从可诉期的起点到必须完成起诉的终点之间的时间段。超过起诉期限,当事人则丧失诉权,法院将不再受理。如果当事人仍向法院提起行政诉讼,法院直接裁定不予立案;如果已经立案的,裁定驳回起诉。据此,超过起诉期限检察监督案件具有三个特点:

　　一是法院裁定仅从程序上驳回原告的起诉,未实体审查争议的法律关系和当事人的诉讼请求。这是裁定驳回类案件的显著特点。检察机关办案中所面临的第一个问题是,法院认定超过起诉期限是否正确;即使被诉行政行为未被认定超过起诉期限,以抗诉或再审检察建议方式启动再审与案件能够得到实体审理之间,还要受到行政诉讼其他起诉条件的限制。二是案涉行政行为本应受到司法审查,但由于超过了起诉期限,导致“时间失权”。原则上,行政权应受到广泛、严密的监督,违法的行政行为不因时间的经过变得合法,但起诉期限制度却限制了法院对行政行为的审查。检察机关办案中所面临的第二个问题是,检察权对行政权的审查监督是否同样受到时间的限制。三是监督法院审判救济当事人权利的周期较长。驳回起诉是对程序意义诉权的否认。检察机关抗诉后,因案件未进入实体审理,法院会将抗诉案件发回基层法院重新审理,对当事人来说,可能还要经过一审、二审、再审,开始新的一轮“马拉松”诉讼程序,周期长、成本高,行政争议也未必能够得到解决。检察机关办案中所面临的第三个问题是,如何科学处理监督法院错误裁定和救济当事人权利的关系。

　　二、判断法院裁定是否正确:准确认定起诉期限

　　我国现行法关于起诉期限的规定,主要集中在行政诉讼法第四十五条至第四十八条、行政复议法第十九条、2018年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十八条、第五十九条、第六十四条、第六十五条、第六十六条和第一百六十二条。法律规范基本明确了经过复议的行政行为、未经复议的行政行为、不履职行为、无效行政行为的起诉期限,并规定了起诉期限的扣除和延长条件。认定起诉期限,需要认定“期间”“起算点”“期限的扣除和延长”。

　　第一,关于期间的认定规则。(1)针对未经复议的行政行为,起诉期限一般为自知道或应当知道作出行政行为之日起6个月内。(2)针对依申请不履职行为,起诉期限一般为履行法定职责期限届满之日起6个月内。法定履职期限有明确规定的,从其规定;没有规定的,自行政机关接到申请之日起2个月。(3)针对经复议的行政行为。复议机关作出复议决定的,起诉期限为收到复议决定书之日起15日内。复议机关未作出复议决定的,起诉复议机关不履行职责的,起诉期限为复议期满之日起15日内;起诉原行政行为的,未予以明确规定,应按照未经复议的行政行为认定起诉期限。(4)最长起诉期限一般为自行政行为作出之日起5年,但因不动产提起诉讼的案件为20年。(5)无效行政行为不受起诉期限的限制。

　　第二,关于起算点的认定规则。(1)正常情况下,起诉期限从知道或应当知道行政行为作出之日起算。(2)不知道行政行为内容的,起诉期限从知道或应当知道该行政行为内容之日起计算,同时不得超过最长起诉期限。(3)行政行为作出时未告知起诉期限的,起诉期限从知道或应当知道起诉期限之日起计算,同时,从知道或应当知道行政行为内容之日起不得超过1年。

　　第三,关于扣除和延长的认定规则。因不可抗力或其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内;因其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后10日内,可以申请延长期限,是否准许由法院决定。

　　由此,现行法关于起诉期限的规定基本周延。但在司法实践中,起诉期限并不是一个容易准确把握的问题。究其原因,主要有五个方面:其一,难以准确把握起算点中“知道或应当知道”的标准。“知道或应当知道”属于事实认定范畴,需要根据在案证据作出判断,办案人员的生活阅历和办案经验将对判断产生影响。如,关于土地征收类案件起诉期限的起算点,有观点认为,如果在案证据证明争议土地不在征收范围之内,行政机关对涉案地块的所谓“征收”属于违法行为,不能以征地行为实际发生的时间作为起诉期限的起算点;也有观点认为,起诉期限的起算应严格以行政行为发生的时间点为准,与行政行为合法或违法无关,如果在案证据能够证明征地行为实际发生的时间,则应从该时间点计算起诉期限。再如,关于“知道或应当知道”的内容标准,有观点认为,要求当事人知道行政行为全部内容;也有观点认为,当事人知道其中影响自身权利的主要内容即可。其二,难以准确把握起诉期限适用规则。在具体案件中认定起诉期限属于法律适用问题,有时对起诉期限规则的理解存在争议和误区。如,关于作出行政行为之日的理解,有观点认为,从行政行为生效的角度进行解释,宜认定为送达之日;也有观点认为,应遵从文本字面含义,仅指作出之日。再如,关于原不知道行政行为内容,后来知道行为内容但不知道起诉期限的,如何认定起诉期限起算点,有观点认为应从知道行政行为内容起计算,也有观点认为应从知道起诉期限之日起算。其三,难以准确把握扣除和延长的条件。如,当事人不服行政行为,到相关政府部门上访,相关部门作出解决问题的承诺后,迟迟不履行。在实践中对于上访期限和政府承诺解决的期限能否扣除存在争议。其四,新旧法关于起诉期限的规定发生了变化,衔接适用规则不明确。如,对于发生在2015年至2018年间的行政行为,当事人在2015年至2018年提起行政诉讼的,能否适用2000年最高法《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(已失效)关于“未告知诉权和起诉期限的,自知道或应当知道诉权和起诉期限之日起算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过两年”的规定。其五,认定起诉期限受到案情和行政行为的影响。如,最高法在“余洁诉武汉东湖管委会请求履行征收补偿法定职责案”中作出的(2018)最高法行申9030号行政裁定认为:“再审申请人认为其房屋被拆除,主张被申请人应当履行安置补偿职责。根据土地管理法第四十七条的规定,征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿,故对被征收人予以安置补偿系征收人应当依职权履行的法定职责。一般情况下,只要行政机关存在依职权应履行的法定职责,行政机关即持续负担作为义务,该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时,行政机关更应及时有效履行。此外,行政机关对其依职权应履行的法定职责,亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责,即此种情形并不适用行政诉讼法第四十七条所规定的起诉期限。原审法院以再审申请人起诉超过起诉期限裁定驳回起诉错误,应当予以纠正。”该裁定符合责任政府、诚信政府的要求,值得肯定。但是该案的裁判逻辑似乎难以适用于所有的行政管理领域(如公安治安管理)。可见,个案证据、案情、办案人员对法律规则的认识和理解等多重因素均对认定起算期限产生了或多或少的影响。法律条文也难以具体、穷尽列举认定起诉期限的全部情形。因此,从规范层面看,制定明确、具体、周延的起诉期限规定将是一项十分艰巨的任务。从统一司法理念的角度,形成处理模糊情形时的价值位阶判断规则,更为可行。

　　三、检察机关审查理念:对起诉期限制度的再认识

　　关于起诉期限的功能定位主要有四种观点:第一种观点认为,设置起诉期限的目的是维护行政行为形式确定力,基于法的安定性,起诉期限是行政行为不可争力的必然要求。第二种观点认为,设置起诉期限的目的是督促当事人及时提起诉讼,尽快解决行政争议,稳定社会关系。起诉期限的具体设计既要体现对行政诉权的保障,又要兼顾对行政行为效力和行政效率的考量,体现民主与效率相统一。第三种观点认为,起诉期限的功能包含对当事人诉权的积极限制、对行政行为效力的维护和对司法管辖权行使的合理限制。第四种观点认为,起诉期限的功能应当定位为行政诉权的时间限制。制度基础是权利限度理论,“有权利必有限度,超越限度,就有可能走向权利滥用”,这也是权利保障的应有之意。行政诉权的时间限制是手段,目的是切实保障行政诉权。倘若法定的起诉期限经过,且不存在起诉期限延误事由,客观上则发生排除司法管辖权的效果,进而产生稳定行政法律关系、维护行政效率以及保障行政法秩序的实际效能。上述观点的不同点在于维护社会秩序和保障个人权利的程度不同。在强调社会秩序和稳定法律关系的时期,第一种观点更符合实践需要;在强调从社会秩序到充分注重个人权利保障的时期,第二种观点和第三种观点显得更加灵活,可以通过利益平衡的方式调和维护秩序和保障权利之间的矛盾。进入新时代,人民群众对民主、法治、公平、正义的需求在行政诉讼案件中得到越来越多的体现。无论是法院,还是检察机关,都强调践行以人民为中心的发展思想,强调司法为民,因此第四种观点更契合当下的时代需要。同时,第四种观点也理顺了限制诉权和排除司法管辖权、稳定行政法律关系之间的关系,认为限制权利是“因”,后者是“果”,既兼顾了权利保障,又兼顾了行政秩序、行政效率和司法边界,实现了自身的逻辑自洽。基于第四种观点,判断起诉期限的起点是对行政诉权的时间限制,运用在具体案件中表现为对“限制是否合理”“限制的理由是否足够充分”的论证,且该限制不能是基于稳定社会秩序和行政行为确定力的考虑。

　　以“许某申请检察监督案”为例,2015年5月25日,许某等向法院提起诉讼,请求确认某市政府组织实施征收土地的行政行为违法。一审、二审法院认为,许某等自认土地在2011年即被非法征用。涉及原告所在村相关土地征收有多份批次的批准文件,最后一批征地批复的时间是2013年3月15日。某居委会确认该批次的《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》于2013年3月28日公告,于2013年4月12日办理了土地补偿登记,补偿款也于之前陆续支付给某居委会。上述证据可以证明被告组织实施的征地行为持续到2013年4月。原告于2015年5月25日起诉,超过2年最长起诉期限,裁定驳回起诉。再审法院认为,该案应适用2015年修改前的行政诉讼法关于3个月起诉期限的规定,原告起诉显然超过法定起诉期限。笔者认为,一般情形中,行政行为作出与行政行为违法分属两个概念,行政行为违法性与起诉期限的起算点无关。但起诉期限在具体案件中常常受到多种因素影响,其中一个因素发生变化,都可能导致不宜适用一般性的判断规则,这也是实践中起诉期限案件复杂、疑难的原因之一。该案中,被告应承担原告起诉超过起诉期限的举证责任。起诉期限的功能在于“对权利的限制”,行政机关应当提供合理且足够充分的理由和证据,以高于基于生活常理推断的标准,证明当事人“知道或应当知道”。批复征地中存在未批先征、公告内容不符合规定、公告地点不符合规定等情形,均可构成阻却当事人应当知道征地行为的正当事由,因此,该案不宜以发生实际征地行为作为起诉期限的起算点。

　　四、检察机关审查路径:从监督到监督纠错、权利救济、解决争议并重

　　检察机关依法对行政诉讼实行法律监督。检察机关办理超过起诉期限类行政诉讼监督案件,应坚持“一案三查”,既要审查法院裁判是否正确,又要审查被诉行政行为是否合法,还要审查行政争议有无化解可能。在办理此类案件中,审查裁判是否正确,表现为对起诉期限的认定;审查被诉行政行为是否合法,体现为检察机关对行政行为的审查监督;审查行政争议有无化解可能,体现为权利救济和对当事人合法合理诉求的回应。

　　(一)检察机关监督行政行为的理据

　　有观点认为,检察机关针对“超过起诉期限等情形被法院不予立案或驳回起诉,法院裁定没有错误”的案件开展监督,涉及对行政行为违法性的直接判断,也涉及检察权与审判权之间的关系。行政行为具有公定力,在行政行为效力已经被生效判决羁束的情况下,检察机关直接判断行政行为的违法性,缺乏依据。笔者认为,检察监督必然涉及对行政行为合法性的判断。

　　一是对法院作出实体判决的案件,审查案涉行政行为的合法性是检察监督的应有之义,甚至可以说,审查裁判合法性即审查行政行为的合法性。对于法院以超过起诉期限为由裁定驳回起诉的案件,生效裁定没有审查行政行为是否合法。2021年最高检《人民检察院行政诉讼监督规则》第四条规定了全面审查原则,检察机关不仅要审查生效裁判认定超过起诉期限是否正确,还要进一步审查被诉行政行为是否合法。

　　二是检察机关对行政行为具有判断权。客观上看,检察机关虽对行政行为不享有“撤销”或“确认违法”等直接认定行为效力的裁判权,但不享有裁判权不等于没有判断权。对于超过起诉期限但确实违法的行政行为,可能由于公定力而暂且被推定为合法,并由于不可争力而被最终确定为有效,但该行政行为的违法性并不会因此而消解。检察机关虽要恪守权力边界,不直接认定或改变行政行为的效力,但对行政行为是否合法作出基本判断属于检察机关开展行政诉讼监督的固有权力。

　　三是中央《意见》要求检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。检察机关在办理行政诉讼监督案件中,审查案涉行政行为的合法性,符合中央《意见》精神。

　　据此,在法院裁定超过起诉期限并无不当的情形下,检察机关可以对行政行为是否合法作出独立判断,如果认为案涉行政行为违法,可以检察建议等方式督促行政机关启动纠正程序。

　　(二)当事人应当得到救济的理据

　　有观点认为,对超过起诉期限的行政诉讼,检察机关再自行启动程序开展化解工作,与确立起诉期限制度的本意存在矛盾,可能破坏已经稳定的社会关系。笔者认为,公法关系是在公民权利和公共权力之间发生的关系,公民权利受到公共权力侵害后需要寻求公法救济,公法救济不因时间的经过而自然丧失。

　　一是行政诉权人权化已经成为世界法治发展的潮流,从应然层面讲,当事人可以自由提起行政诉讼是行政诉权人权属性的内在要求。行政诉讼起诉期限的功能在于“对行政诉权的时间限制”,使行政行为具有形式确定力仅是超过起诉期限后产生的实际法律效果。法律的逻辑要服从社会的逻辑,社会的法则要遵从自然的法则。限制权利的目的既然在于保障权利,那么,为维护行政行为的形式确定力而一概否定对公民天然权利的公法救济,显属本末倒置,实际上违背了起诉期限的制度功能。

　　二是为保障当事人实体权利,在实现起诉期限制度价值的同时,检察机关推动实质性化解行政争议,可视作治理“因超过起诉期限,致使实质性解决行政争议的审判制度虚化”现象的一条路径。以“姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案”为例,2013年12月,一女子假冒莫某之名与姚某登记结婚并收取礼金7万元,次日失踪。姚某向公安机关报案,但因证据不足无法立案。姚某多次向福建省某县民政局申请撤销《结婚证》,被以不存在受胁迫情形为由不予受理。2019年5月和9月,姚某以莫某为被告向广西壮族自治区某县法院分别提起离婚诉讼和宣告婚姻无效诉讼,均被以不存在真实婚姻关系无法判决离婚为由,裁定驳回起诉。2020年1月,姚某向福建省福州市某区法院提起行政诉讼,请求撤销《结婚证》。该区法院以超过5年最长起诉期限为由,裁定不予立案。婚姻法(已失效)第十条规定,重婚的、有禁止结婚的亲属关系的、婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病婚后尚未治愈的、未达到法定婚龄的,属于婚姻无效的情形。根据2011年最高法《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(三)》(已失效)第一条,当事人以婚姻法第十条规定以外的情形申请宣告婚姻无效的,法院应当判决驳回当事人的申请。当事人以结婚登记程序存在瑕疵为由提起民事诉讼,主张撤销婚姻登记的,法院应告知其可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。因此,行政诉讼成为解除冒名婚姻登记和婚姻关系的重要途径。该案中,姚某向法院起诉要求撤销婚姻登记确已超过5年起诉期限,姚某难以通过行政诉讼渠道撤销明显无效的婚姻登记行为。婚姻自由属于公民的天然权利,如果放任这种现象发生和长期存在,不仅影响公民个人重大权益,也影响人民群众对法律公正和司法效率的评价。检察机关通过举行公开听证和专家论证会,督促引导行政机关主动纠错,推动问题实质解决。最高检将该案作为指导性案例印发后,又针对该案反映出的解决冒名婚姻登记问题存在的司法和行政堵点,会同最高法、公安部、司法部制定《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》,推动从全国范围内合力解决冒名登记结婚问题,既在个案中有力维护公民权利,又推动相关领域制度的进一步完善,对构建和谐稳定的社会秩序具有积极意义。

　　五、超过起诉期限检察监督案件中常见行政争议的化解

　　检察机关推动化解超过起诉期限案件中的行政争议符合起诉期限制度功能,具有正当性。在化解此类案件争议中,有些行政机关认为,检察建议不能否定行政行为的效力,在行政行为未被法院裁判撤销的情况下,行政机关难以变更相关行为。

　　诚然,检察机关不能代替行政机关行使权力,但检察建议并非不能否定行政行为的效力。对于法院裁定驳回起诉正确的案件,检察机关不能简单作出不支持监督申请决定,而应当从促进依法行政、推动行政争议实质性化解的角度,进一步审查行政行为的合法性,督促行政机关纠正违法和不当的行政行为。检察机关办理超过起诉期限检察监督案件中,通过调查核实、公开听证等,查明行政行为的违法或不当之处,向行政机关提出检察建议。该检察建议可以产生否定行政行为效力的法律后果,并起到督促行政机关自我纠错的作用,这对于实质性化解行政争议,维护行政法律关系的稳定,增强公众对行政机关的认同和信赖具有重要意义。如,《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》规定,“人民检察院根据调查核实认定情况、监督情况,认为婚姻登记存在错误应当撤销的,应当及时向民政部门发送检察建议书”“民政部门收到公安、司法等部门出具的事实认定相关证明、情况说明、司法建议书、检察建议书等证据材料,应当对相关情况进行审核,符合条件的及时撤销相关婚姻登记”。这就明确了检察建议的效力。针对行政机关对检察建议不予以采纳的处理,《人民检察院行政诉讼监督规则》作了具体制度设计。根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第一百二十五条,行政机关对检察建议未在规定期限内作出处理并书面回复,或对检察建议的处理错误的,检察机关可以依照有关规定跟进监督或提请上级检察机关监督;根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第一百二十一条,检察机关可以将办理的行政诉讼监督案件中需要通报、报告的情形,以年度报告或专题分析的形式,向行政机关通报,向党委、人大报告。

　　在具体办案中,需要注重把握以下情形:

　　第一,法院裁判结果并无不当,但当事人存在合法合理诉求的情形下,检察机关可以通过督促行政机关纠正行政行为、督促协调促成和解等方式,实现行政争议的实质性化解。以“单某诉某县政府行政赔偿检察监督案”为例,2010年5月,单某与某县某村吴某签订四个鱼池承包合同,后该鱼池因征地被依法征收。征收过程中,某资产评估事务所对吴某被征土地的构筑物、附着物进行现场勘查,吴某与单某在勘查记录上签字确认,拆迁双方达成征地补偿协议及拆迁补偿协议。2013年3月,县政府将鱼池拆除。2015年11月,单某以县政府在征地中未对鱼池中的鱼进行评估作价、在未作出合理补偿的情形下强行拆除鱼池违法为由,向法院提起民事诉讼。法院认为该案不属于民事案件审理范围,裁定驳回。2017年2月,单某就该案提起行政诉讼。一审、二审法院均认为,该案超过起诉期限,裁定驳回单某的起诉。单某向检察机关申请监督。该案中,单某于2013年3月已经知道鱼池被拆除的事实,迟至2017年2月提起行政诉讼,显然超过起诉期限。但单某的主张存在合理的成分,县政府在补偿中仅对塘上物进行评估补偿,未对鱼池中养殖的鱼进行补偿,补偿工作确有遗漏。检察机关向县政府提出检察建议,促进行政机关主动纠错。行政机关收到检察建议后,依据鱼苗投放、养殖情况等在案证据,按照补偿标准给予单某足额充分的补偿,违法行政行为得到纠正,行政争议得到实质性化解。

　　在当事人诉求难以满足的情形下,对于符合司法救助条件的,可给予司法救助,实现行政争议实质性化解。以“李某与陕西省商洛市某县公安局公安行政管理及行政赔偿检察监督案”为例,1991年12月25日上午,某县公安局某派出所民警王某对有违法嫌疑的李某进行口头传唤。双方行进过程中,李某所骑自行车撞到王某所骑三轮摩托车上,并向王某逼近,王某在口头警告及鸣枪警告无果的情况下,开枪击伤李某左腿。1992年2月28日,某县公安局以殴打他人、拒绝执行公务为由对李某行政拘留。2019年5月17日,李某将某县公安局起诉至某县法院,请求判令赔偿伤残金60万元。法院认定,李某提起行政诉讼已超过法定起诉期限。该案中,申请人李某于1991年已经知晓行政行为内容,但2019年5月才提起行政诉讼,确已超过法定起诉期限,法院裁定并无不当。国家赔偿法于1995年1月1日施行,该案发生在国家赔偿法施行前,不能依据国家赔偿法的规定对李某进行国家赔偿,李某请求判令某县公安局赔偿伤残金60万元缺乏依据。检察机关经调查核实查明,李某已离异,生育一子未成家,长期在外打工。因遭受枪击致肢体三级残疾,体力劳动受限,家庭生活较为困难,属建档立卡贫困户。为解决李某的实际生活困难,商洛市检察院召开行政诉讼监督案件听证会,在检察官及听证员的释法说理下,李某当场表示愿意撤回监督申请,承诺息诉罢访,同时申请国家司法救助。2020年6月,检察机关向李某发放司法救助金5万元,李某撤回监督申请,该案行政争议得到实质性化解。

　　第二,对于法院裁判错误的,检察机关是否必须先通过抗诉或再审检察建议提出监督意见,对此存在不同认识。有观点认为,对于法院裁判错误的,应先提出抗诉或再审检察建议,理由是这是行政诉讼法规定的法定监督方式,检察监督应当依法进行;且在一些如关系之诉的诉讼中,案件进入法院实体审判程序后,法院裁判可直接解决行政争议,检察机关没有必要以监督职能替代法院的审判职能。还有观点认为,法院认定超过起诉期限的裁定虽然存在错误,符合检察机关的监督条件,但检察机关抗诉后,因案件未进入实体审理程序,法院会将抗诉案件发回基层法院再审,对当事人来说,可能还要经过一审、二审、再审,开始新的一轮“马拉松”诉讼程序,周期长、成本高,问题也未必能够得到解决。办理此类案件,应先考虑当事人是否存在合法合理诉求,如果存在,要先开展实质性化解工作,如果无法化解,再审对权利救济意义不大,应当不支持监督申请。笔者认为,办理法院认定超过起诉期限裁定错误的检察监督案件,应允许承办人根据个案情况选择合适的解决路径。原则上,对于法院裁判能够直接解决行政争议的诉讼,如关系之诉,应先予以监督,以抗促调;对于裁判难以直接解决行政争议的,应先予以化解,化解不了的,应当依法提出抗诉。同时,出于减轻当事人讼累和提高司法效率的考虑,对于在检察监督环节能够直接化解的行政争议,检察机关可以直接化解。

　　一是对于同时符合其他起诉条件的,可以视情提出抗诉、再审检察建议或实质性化解。实践中,两种常见的裁判错误情形主要是:超过起诉期限的认定违反法律规定;法院剥夺当事人答辩权利,依职权主动适用起诉期限。如“丁某与江苏省南京市某区住房和城乡建设局等行政许可检察监督案”中,2001年2月,丁某买下自家房屋西山墙土地67.86平方米申请建房,并缴清各项费用,但某县建设局以无规划为由不予办理建设工程规划许可证,丁某一直未能建成房屋。2012年起,丁某先后向县建设局、县政府反映该问题,县建设局出具《告知书》,县政府作出维持的复议决定。2012年12月28日,丁某提起诉讼,法院一直没有反馈。2016年丁某被告知因行政案件集中管辖,其应向某铁路运输法院起诉;丁某起诉后,法院以超过起诉期限为由驳回起诉。检察机关经审查认定该案符合“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形,丁某的起诉未超过起诉期限,向法院提出再审检察建议。后丁某去世,其女儿继承诉讼,考虑到案涉争议时间过长、行政机关设置和人员变化较大,原告的实际诉求通过法院审理很难得到解决,遂检察机关采取背靠背调解、召开圆桌会议等形式,帮助申请人协调相关部门解决实际困难,为其办理基本养老保险并给予一定司法救助,促成行政争议实质性化解。又如“张某与黑龙江省某市政府行政复议调解检察监督案”中,2008年5月,某市某煤矿职工张某驾驶摩托车下班途中,与四轮拖拉机相撞受伤,拖拉机驾驶员逃逸。2008年7月14日至2009年9月27日,张某与某煤矿工伤认定争议,经过某市劳动和社会保障局三次决定和某市政府三次行政复议,均未得到最终处理。2009年9月27日,某市政府组织争议双方进行行政复议调解,并作出《行政复议调解书》。后张某起诉至法院,请求法院撤销该调解书并认定张某为工伤。法院以超过法定起诉期限为由未予支持。但在法院审理过程中,被告并未提出张某的起诉超过起诉期限的答辩意见。有观点认为,与民事诉讼中超过诉讼时效丧失实体胜诉权不同,行政诉讼中起诉期限是法定的起诉条件之一,超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利,在不否定相关当事人举证责任的前提下,法院可以对起诉期限主动进行审查。也有观点认为,2002年最高法《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定:“被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任。”法院针对原告起诉是否超过起诉期限予以主动审查的做法,免除了被告的该项举证责任,不符合司法解释的规定。检察机关认为,该案中,无论是否认可法院有权主动审查起诉期限,二审法院未告知张某可就起诉期限是否符合法律规定进行抗辩的权利,剥夺了当事人诉讼权利,违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判。并且,张某在检察监督阶段提交的证据能够证明其曾在起诉期限内提起诉讼,但法院不立案、不答复、不出具书面文书,属于因其他不属于自身的原因耽误起诉期限,应当被扣除。该案被诉行政复议调解,违反国务院《行政复议法实施条例》的规定。某市检察院于2020年8月18日向某市政府提出检察建议,建议市政府撤销行政复议调解书。2020年8月21日,市政府决定撤销该调解书,并责令某市人力资源和社会保障部门重新作出行政行为。2020年10月22日,某市人力资源和社会保障部门作出决定,认定张某为工伤,纠正原行政行为。经检察机关联动化解,张某最终获得了一次性工伤赔偿金10万元,持续12年的行政争议得到解决。

　　二是对于同时不符合其他起诉条件的,作出不支持监督申请决定;如果其中存在合法合理诉求,可以推动行政争议实质性化解。法院认定超过起诉期限确有错误,属于行政诉讼法第九十一条第四项“原判决、裁定适用法律、法规确有错误”的,检察机关应当依法监督。但该类案件没有经过实体审理,检察机关在提出监督意见时要考虑是否具有其他阻却实体审理的事由,在法定幅度内判断抗诉必要性。如,虽然案件没有超过起诉期限,但属于重复起诉案件,仍然不能进入实体审理。对此,检察机关可以作出不支持监督申请决定。当然,对于当事人存在合法合理诉求的,可通过召开听证会等方式做好释法说理工作,实现行政争议实质性化解。以“湖北付某与某区政府房屋拆迁安置补偿纠纷监督案”为例,付某原籍湖北省某市某区某村,育有一女曹某,案涉房屋登记于付某父亲(拆迁前已故)名下。2012年,指挥部与付某签订了《拆迁补偿协议书》,支付了房屋拆迁补偿款,并启动了被拆迁户的集中房屋安置工作。2013年6月20日,付某在《调查登记户表》上登记了包含其女曹某在内的家庭成员基本信息并签字确认。付某以安置分配遗漏其女为由,2015年7月25日以某区政府为被告起诉至某市中级法院,请求追加其女为分配对象,并增加安置面积。法院认为,因2013年6月20日的《调查登记户表》备注栏载明“经二次筛查,曹某不属于土地证权属人继承子女,一人被筛除”,且付某予以签字确认,证明其当时已知曹某被筛除出安置范围,而付某于2015年7月25日提起行政诉讼,明显超过起诉期限,且无正当理由,故于2016年1月25日裁定驳回起诉。检察机关举行公开听证,查明付某在填写《调查登记户表》时,应不知道其女儿被筛除,直到拆迁安置对象确认公告时才知晓该事实。付某起诉时未超过起诉期限,法院生效裁定的认定存在错误。该案从实体上看,付某作为原不动产权人子女的安置利益已获得保障,付某之女确已超出了安置对象范围,不再具有法律可保护的利益,不具备原告主体资格,且付某关于增加安置面积的诉求无法通过诉讼满足,遂作出不支持监督申请决定。同时,检察机关对申请人加强释法说理与心理疏导,申请人表示接受和理解;检察机关就法院未准确认定该案起诉期限错误问题口头提出检察建议。

　　(本文作者:张相军 最高人民检察院第七检察厅厅长,一级高级检察官;

　　马睿 最高人民检察院第七检察厅二级检察官助理)

　　(请参见《人民检察》2022年第6期或请关注人民检察微信公众号)