法律监督视域下检察一体化履职的实现进路

　　新时代新征程,党和人民对检察机关法律监督工作有着更高的期待与要求。2021年6月,党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》),作为当前和今后一个时期加强检察机关法律监督工作的纲领性文件,明确提出“以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能”,为各项法律监督职能全面协调充分发展指明了方向,提供了遵循。随着“四大检察”“十大业务”工作格局的全面推进和融合发展,检察一体化履职优势不断显现。在2022年1月全国检察长(扩大)会议上,最高人民检察院检察长张军强调,“要更加注重推进检察一体化机制建设,纵向一体化要更加顺畅贯通,横向一体化要更加紧密衔接”。为深刻领悟党中央赋予检察机关的更重政治责任、法治责任、检察责任,系统推进检察一体化履职,有必要重新梳理检察一体化履职的现实依据,充分认识“四大检察”“十大业务”工作格局下检察一体化履职的必要性,在坚持、落实和完善党对检察工作的领导中开创法律监督工作新局面。

　　一、检察一体化履职的现实依据

　　检察一体化履职作为检察一体原则具象化的司法实践样态,在规范检察权运行、强化法律监督职能等方面发挥着重要作用,其不仅在理论上有支撑,在实践上有探索,更有宪法法律上的依据。

　　(一)理论依据

　　检察一体化,是用以确定检察机关组织结构并指导检察官履行职务的一项重要原则,其基本含义是检察机关作为一个系统性的整体,四级检察机关及其所属检察官基于领导关系,依法能动履行上级的指示命令,其精神实质在于保障检察权的统一行使。从纵向观察,检察机关上下级之间是上命下从的领导关系,具体体现为上级检察院监督指挥下级检察院依法履职,下级检察院负有遵照执行上级检察院指令的义务。从横向分析,检察机关建立内部协作机制及跨区域协作机制,作为检察权整体运行的有机组成部分,通过系统内各层级组织功能上的协调配合、联动协作,推动检察一体化办案组织的形成。

　　检察一体原则属于理论范畴,其逻辑肇始于检察工作理念、机制模式以及法定职能的系统集成。检察一体原则是对我国检察权行使特点和要求的一种学理解释,并未明确写入法律。我国检察制度自创立以来,本身就具有检察一体化的基因,其法理依据在于:一是有效惩治犯罪和纠举违法行为,保障国家法律统一正确实施;二是切实保障人权,制约侦查权和审判权,维护程序公正;三是统一追诉标准和执法标准,保证执法的政治效果、社会效果和法律效果有机统一,对国家权力机关全面负责;四是加强上级检察机关的领导职能,防止下级检察机关在履行职能过程中受到外部干涉,保障整个检察机关依法独立行使检察权。

　　(二)法律依据

　　宪法从组织体系方面对检察一体原则进行了规定,人民检察院组织法、检察官法等相关法律从权力运行、人员调配等不同侧面对检察一体原则作了具体规定。宪法第137条规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”人民检察院组织法第10条第2款也作了相同规定。人民检察院组织法第24条第1款规定,上级检察院对下级检察院行使下列职权:“(一)认为下级人民检察院的决定错误的,指令下级人民检察院纠正,或者依法撤销、变更;(二)可以对下级人民检察院管辖的案件指定管辖;(三)可以办理下级人民检察院管辖的案件;(四)可以统一调用辖区的检察人员办理案件。”需要指出的是,上级检察院统一调用辖区的检察人员办理案件的规定,是2018年10月26日全国人民代表大会常务委员会修订人民检察院组织法时新增的内容,这是在法律层面上对检察一体原则的进一步丰富和发展。根据检察官法第9条规定,检察官遵从检察长的领导,依法履行职权,重大办案事项由检察长决定。检察长可以将部分职权通过委托的形式,由被授权的检察官行使并签发权限内的法律文书。

　　从现有法律规定看,检察一体化履职的法律依据体现为四个维度:一是检察机关上下级检察院及所属检察官之间基于领导关系,实行上命下从;二是检察系统内部各级检察机关之间具有职能协助的义务,必要时可跨地域联动履职;三是检察院之间和检察官之间,根据现实工作需要,在符合法律规定的前提下,进行职务上的相互承继、转移和代理;四是检察机关内部各部门之间加强监督配合。

　　(三)实践依据

　　多年来,各级检察机关立足检察工作实际,积极探索检察一体化履职。1999年最高检印发的《检察工作五年发展规划》就规定,“健全上级检察院对下级检察院的领导体制,加大领导力度,形成上下一体、政令畅通、指挥有力的领导体制······逐步建成全国各级检察机关之间互相支持、互相配合、互相协调的检察一体化的工作机制”。随着司法体制改革和检察改革的耦合并进,检察一体在不同历史时期呈现出符合检察制度发展规律的实践样式,如,发轫于检察一体的侦查一体化、公诉一体化等工作机制,在各自部门条线内发挥了重要作用。

　　随着司法体制综合配套改革的深化和司法责任制的全面落实,检察一体化进程加快推进,通过省以下地方检察机关人财物统一管理改革、跨行政区划检察改革等举措,推动检察组织体系和检察权运行体系不断完善。2018年以来,最高检明确“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”作为检察工作的总体要求,最高检和地方检察院为了找到推进检察一体化的突破口,逐步推动检察机关内设机构改革,健全和规范检察机关组织机构。重构后的“四大检察”“十大业务”工作新格局全面推进,检察工作踏上了全面协调充分发展的新征程。实践证明,“四大检察”“十大业务”符合检察工作的特点规律,正在呈现相互支撑、融合发展的良好局面,检察一体化优势得到充分展现。在打破刑事检察、公益诉讼检察部门壁垒后,刑事附带民事公益诉讼案件数量逐年增多、范围逐步拓展就是例证。

　　二、检察一体化履职的必要性分析

　　(一)法律监督职能不断强化的需要

　　检察一体化既是检察权运行的基本原则,也是检察机关组织原则的重要内容,对于强化法律监督职能、维护司法公正权威具有重要意义。中央《意见》明确指出,“人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用”。检察机关通过深耕法律监督主责主业,按规划、有重点地把“四大检察”做优做强做实做好,逐步实现法律监督工作的双赢多赢共赢,切实推进国家治理体系和治理能力现代化,始终是检察机关要面对的重大时代课题。

　　中央《意见》指出,“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”,这与检察机关上下级领导关系落实不够好、横向协作配合不够有力有直接关系,亟待通过强化检察一体化履职来解决。检察机关只有成为一个有机共同体,形成履职合力,才能保证法律监督的权威性和有效性,真正发挥检察权的法律监督作用。检察一体化使得检察机关成为一个与审判机关、公安机关、行政机关相区别的独立机构体系,增强了法律监督的客观性、公正性。如果检察组织体系中各层级、各条线、各部门都各自为战、自行其是,就难以形成法律监督合力。只有通过检察一体化履职,才能不断强化法律监督职能,扛起推进国家治理体系和治理能力现代化的政治责任、法治责任和检察责任。

　　(二)检察权运行更加规范的需要

　　新时代检察一体化是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实习近平法治思想,以更好履行检察职能、保障公民权利、促进法律统一正确实施为目标,通过规范检察机关内部领导监督配合机制,打造“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的一体化检察模式。在这个意义上,检察一体化履职,是从严从实规范检察权运行、防止权力滥用的关键举措。

　　从纵向看,当前不敢监督、不善监督的问题仍然存在,对于同级监督未能纠正的突出问题,还存在该请示的不请示、该报告不报告的情况;上级检察院也存在指导不及时、不到位,跟进监督、接续监督机制不完善的问题。有必要通过检察一体化履职,及时纠正下级检察院监督不力问题,推动上级检察院接续接力监督,确保检察权正确行使。

　　从横向看,因各部门一体化意识不强,导致对办案中的程序和实体问题、违法犯罪线索不够敏感,该纠正的问题未及时纠正,该移送的线索未及时移送,该追究的责任未及时追究。此外,公益诉讼检察实践对建立跨区域协作机制的需求越来越强烈,以克服地方保护主义对监督办案的干扰,排除选择性司法。这些都需要检察机关坚持系统思维,健全内部协作机制和跨区域协作机制,强化信息互通、办案协作,以检察一体化履职增强法律监督合力。

　　(三)检察资源配置进一步优化的需要

　　坚持检察一体化履职,根本目的在于整合检察资源,提升法律监督整体效能,使各级检察院、各业务部门资源统筹布局更加合理,法律监督职能作用发挥更加充分。

　　检察一体化履职可以使有限的检察资源更好地服务大局、服务监督办案。如,2021年4月最高检发布的《“十四五”时期检察工作发展规划》提出,要服务区域协调发展战略实施。这一规划就是最高检通过一体化破解检察资源地域局限、服务国家经济社会高质量发展大局的重要工作举措。检察一体化履职,也可以最小的成本优化检察队伍结构。通过加快建设各条线人才库,深化东西部检察院跨区域互派检察人员挂职交流,有序安排省内、地市内经济发展和检察工作有明显差异的检察院干部交流,有效促进检察队伍素质提升。

　　作者:杜学毅,黑龙江省人民检察院党组副书记、常务副检察长。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,具体详见《人民检察》2022年第17期)