检察机关落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的具体把握

　　少捕慎诉慎押刑事司法政策,对于打击犯罪、保障人权,维护社会稳定、促进社会和谐具有重要意义。新形势下,检察机关要落实好这一政策须深入研究和把握其内涵,做到准确适用。

　　一、少捕慎诉慎押刑事司法政策提出的时代背景

　　刑事政策是党根据不同时期的社会形势提出的指导执行刑事法律的方针政策。新中国成立以来,根据各个时期社会形势,党和国家提出了应对犯罪的基本策略,先后有镇压与宽大相结合、惩办与宽大相结合、宽严相济等刑事政策。少捕慎诉慎押是党和国家根据新时代我国犯罪整体态势、治安形势发生的重大变化,以及经济、政治、科技、社会领域的发展变化,提出的推动刑事司法更加文明、理性、宽容的刑事司法政策。

　　改革开放以来,我国在经济快速发展和社会长期稳定方面取得了举世瞩目的成就。其中,就社会治安形势而言,改革开放以来特别是近二十年来,我国犯罪结构和刑罚结构呈逐渐轻缓化趋势。

　　一是严重暴力犯罪占比下降,被判处轻刑的犯罪占比上升。2020年全国公安机关立案的以杀人、伤害、抢劫、强奸为代表的严重暴力犯罪在刑事立案中占比仅为2.76%。检察机关起诉严重暴力犯罪人数也在逐年下降,从1999年的16.2万人降至2019年的6万人,年均下降4.8%。被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑及适用缓刑的罪犯增多,从1999年的56.4%上升至2019年的78.7%。

　　二是刑罚结构逐渐宽缓化。1997年刑法规定的死刑罪名有68个,刑法修正案(八)减少了13个死刑罪名,刑法修正案(九)又减少了9个死刑罪名,刑法修正案(九)至刑法修正案(十一)所增加的罪名大多为法定犯。这体现了我国在逐步进入法定犯时代后,刑法结构继续朝着“严而不厉”的方向发展,刑罚宽缓化逐渐成为刑事立法和刑事司法发展的一个重要方向。

　　三是不起诉类型增多。1979年刑事诉讼法制定之初赋予检察机关免予起诉权和法定不起诉权,1996年第一次修正后新增存疑不起诉权、酌定不起诉权,取消免予起诉权,2012年第二次修正后新增未成年人附条件不起诉权,2018年第三次修正后新增特殊情形下的不起诉权,从中可以看出立法机关在逐渐赋予检察机关更多类型的不起诉权,鼓励检察机关根据形势变化依法适用不起诉权。

　　社会治安形势的好转,表明社会治理进入新阶段,要求犯罪治理的理念、政策从立法规范到司法追诉跟上形势的发展变化。少捕慎诉慎押由司法理念上升为国家的刑事司法政策,正是对这一变化的及时回应,是立足当前、着眼长远的重要决策,是从政治上、全局上、战略上的全面考量,是改变长期以来羁押、追诉的司法惯性,推进刑事司法发展的重要举措,必将对我国刑事司法产生重大而深远的影响。

　　二、少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵

　　广义上讲,少捕慎诉慎押是一种思想观念、司法理念和价值取向。狭义上看,少捕慎诉慎押刑事司法政策,是新形势下对宽严相济刑事政策的继承、发展和创新,是在逮捕、起诉、羁押等方面对宽严相济刑事政策的具体化。

　　(一)“少捕”的含义

　　“少捕”是一种价值导向,表明逮捕的数量不是越多越好,侧重逮捕质量而非数量。我国刑事诉讼法规定的强制措施有拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕五种。采取强制措施是为了保证刑事诉讼的顺利进行,强调“少捕”是指少用强制措施,要求司法人员改变过去“构罪即捕”的司法传统。具体来讲,“少捕”的含义主要包含以下两方面内容:

　　从比例原则看,“少捕”是有必要的捕,无必要的不捕。比例原则是现代法治国家评价公权力行使正当与否的重要准则,一般应从适当性、必要性、均衡性三个方面来评价。适当性要求行使公权力所采用的手段能够促进公权力所追求的目标的实现,必要性要求行使公权力所采用的手段所造成的损害最小,均衡性要求行使公权力所采用的手段所增进的公共利益与所造成的损害成比例。在刑事诉讼中,比例原则要求刑事强制措施的适用种类、期限,与犯罪嫌疑人、被告人的人身危险程度和涉嫌犯罪事实的轻重程度相适应。“少捕”,关键是有逮捕必要的才逮捕,若采用拘传、取保候审、监视居住可以保障诉讼活动的顺利进行,就不宜逮捕。因为逮捕作为最严厉的刑事强制措施,是保障刑事诉讼顺利进行的最后选项,而不是首选项、必选项。总之,逮捕应与犯罪嫌疑人、被告人犯罪行为的严重程度、社会危险性和人身危险性相适应。

　　从宽严相济刑事政策来看,“少捕”是应捕则捕,能不捕就不捕,既不能“构罪即捕”,也不能该捕不捕。宽严相济作为一项基本刑事政策,“在司法实践中,主要是指基于对社会形势和犯罪态势的科学判断,针对具体犯罪、具体犯罪人的不同情况,应当区别对待,综合运用从宽和从严两种手段处理案件,既有力打击和震慑犯罪,维护法制严肃性,又尽可能减少社会对抗,化消极因素为积极因素,最大限度实现法律效果和社会效果的统一。”对于“少捕”,应根据具体案件情况区别对待。一方面,对于轻罪案件能不捕的不捕,但又不是一律不捕,对于轻罪案件中犯罪情节恶劣、社会危险性大、拒不认罪悔罪的,该捕即捕。另一方面,对于可能被判处较重刑罚,但犯罪嫌疑人主观恶性不大、案件证据已经固定、采取非羁押强制措施足以防止发生社会危险性的案件,可以不捕。

　　(二)少捕慎诉慎押之“慎”

　　慎的本义,是慎重、谨慎、小心。少捕慎诉慎押之“慎”,有中国古代儒家“慎刑”“明德慎罚”传统中谨慎用刑、减省刑罚思想的传承,蕴含着轻刑化的价值取向。司法是维护公平正义的最后一道防线,检察权关乎国家公信力,用之得当则国家与个人两受其利,反之,则两受其害,因此行使权力要慎重。

　　1.“慎诉”的含义。“慎诉”之“诉”,就是公诉。我国检察机关公诉权包括审查起诉、提起公诉、决定不起诉、出庭支持公诉、公诉变更和抗诉等具体权能。“慎诉”就是审慎而准确地运用每一项具体权力,不得有半点轻率。公诉权中,起诉和不起诉对犯罪嫌疑人、被害人的个人利益,对国家和社会公共利益产生的影响最明显、最直接。不起诉权作为公诉权的重要组成部分,在贯彻宽严相济刑事政策、坚持司法必要性原则、恪守客观公正义务等方面发挥着积极作用。检察机关应用慎重态度对待公诉权,审慎裁量,使起诉、不起诉都合法、合理、合情。总之,“慎诉”既不是一律起诉,也不是一律不诉,而是应诉则诉,应不诉则不诉,能不诉就不诉。“慎诉”具体包括以下两方面内容:

　　从客观公正原则看,应诉则诉,应不诉则不诉,即对符合起诉条件的案件,依法提起公诉;对符合刑事诉讼法第16条法定不起诉、第175条第4款存疑不起诉规定的案件,依法作出不起诉决定。检察官既是刑事诉讼活动的参与者,又是法治的维护者,必须站在客观公正的立场上查明案件真相,准确执行法律。虽然国家和地区不同,检察制度、诉讼结构各异,但是现代法治国家在检察官履行客观公正义务、避免不当起诉方面却有国际共识。联合国《关于检察官作用的准则》第13条(a)规定检察官要“不偏不倚地履行其职能”,第14条规定“若一项不偏不倚的调查表明起诉缺乏依据,检察官不应提出或继续指控,并应竭力阻止诉讼程序”。我国检察官法规定,检察官履行职责应当秉持客观公正立场,办理刑事案件,既要追诉犯罪,也要保障无罪的人不受刑事追究。

　　从公益原则看,能不诉就不诉,就是对不适宜提起公诉、没有追诉必要的案件,(即符合刑事诉讼法第177条第2款酌定不起诉、第182条第1款特殊情形下不起诉、第282条第1款附条件不起诉规定的案件),综合考虑犯罪行为性质、社会危害性、行为人的人身危险性、被害人损害程度、被害人的期待、公共利益等各方面因素,裁量提起公诉的必要性和价值,对能不诉的作出不起诉决定。公益,就是公共利益,包括国家利益和社会公共利益。当今世界各国,无论是采起诉便宜原则的英美法系国家,还是采起诉法定原则的大陆法系国家,都允许检察官在办理公诉案件时享有一定的自由裁量权,以决定是否提起公诉。习近平总书记在致第22届国际检察官联合会年会的贺信中指出:“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。”“中国检察机关是国家的法律监督机关,承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责,是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”近年来,检察机关为保护公共利益,对一些没有起诉必要的案件作出不起诉决定,取得了良好的法律效果和社会效果。

　　2.“慎押”的含义。2012年修正后的刑事诉讼法确立了检察机关对犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性审查制度,对切实保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益有重要意义。在我国刑事诉讼法中,羁押并非一项独立的诉讼制度,只是逮捕的法定后果,羁押期限实际上依附于侦查、审查起诉、审判期限,易出现“一押到底”的情况,对没有羁押必要的犯罪嫌疑人、被告人继续羁押不利于保障人权。最高检反复强调,要进一步降低逮捕率、审前羁押率。能不捕的不捕,能不羁押的不羁押,有效减少社会对立面。羁押必要性审查实质上是第二次审查逮捕。我国的羁押必要性审查是对逮捕后到法院作出生效裁判之前的整个羁押过程进行审查。慎押,是指根据人权保障原则和比例原则,对在押犯罪嫌疑人、被告人的社会危险性、必要性、合法性审慎审查,从个案情况和有无再危害社会的危险两个方面进行综合评估和判断,对有社会危险性和羁押必要性的,应押则押;对没有社会危险性和羁押必要性的,能不押就不押。

　　作者:张宝才,吉林省人民检察院副检察长;常会玲,吉林省人民检察院法律政策研究部一级检察官助理,全国检察机关调研骨干人才。

　　(本文共三部分,现摘发前两部分,全文请见《人民检察》2022年第20期)