侯亚辉 匡旭东：新时代检察职能一体化的推进与实现路径

　　党的二十大报告要求“加强检察机关法律监督工作”。2021年6月《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》)明确指出“进入新发展阶段,与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比,法律执行和实施仍是亟需补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”,需要“以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能,实现各项检察工作全面协调充分发展”,为新时代检察机关依法综合履职指明了方向。检察一体化研究是“老课题”,但在新时代有了新实践。应在党的二十大精神指引下更加注重推进检察一体化机制建设,使纵向一体化更加顺畅贯通,横向一体化更加紧密衔接。在新时代立法和实践背景下,有必要对检察职能及其一体化内涵进行科学阐释,并从理念指引到制度完善、内部一体到外部融合,探究检察机关一体化履职的实现路径。

　　一、新时代检察职能及其一体化

　　(一)新时代检察职能的内容

　　检察职能,是指宪法和法律赋予检察机关的职责和权限,也就是检察机关在法治运行过程中发挥的功能和作用。我国检察制度的基本特征,就在于检察职能的“一元属性、多元类型”,即检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,检察职能的本质属性是法律监督,这是一元的;而在具体实现法律监督职能的过程中,不同检察工作的实现需要不同的法律监督职能类型,这是多元的。检察职能一直以来都是相对明了而又十分复杂的话题,对检察职能的认识也经历了一个不断发展和深化的过程。2016年,最高人民检察院首提检察监督体系,将检察业务分为刑事检察、职务犯罪侦查预防、民事检察、行政检察与控告申诉检察五大职能类型,这是上一轮司法改革科学配置检察职能、提升检察监督能力的重要举措。随着职务犯罪侦查权的剥离,五大职能体系不再完整,相应制度架构亟须调整,何种职能能够重新成为检察机关法律监督新的着力点和增长点,一时间成为大家关注的重点。

　　2018年国家监察体制改革后,最高检重新组建专业化形式办案机构,全面推进“捕诉一体”办案机制改革,设立专门的民事、行政和公益诉讼检察机构或办案组的改革方案呼之欲出,刑事、民事、行政、公益诉讼并行的“四大检察”雏形初现,“十大业务板块”调整重塑,法律监督总体布局基本实现了刑事、民事、行政以及公益诉讼检察并行发展的态势,标志着检察机关职能架构的基本定型。“四大检察”“十大业务”作为新时代检察职能体系的基本内容,是检察机关主动适应时代变化进行改革创新后的成果体现,让中国特色社会主义检察制度与实践迎来了新的发展时期。

　　(二)检察职能一体化的概念

　　根据通说,检察一体化强调的是以内部组织为主的组织特征的一种概括或描述,如检察机关内部的检察官定位、上下级检察机关之间的关系以及检察长与检察官之间的关系问题等。但是,如果将检察一体仅在检察机关上下一体或上命下从的关系层面理解,显然忽视了其统一性和协调性特征。新时代的检察一体化,是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实习近平法治思想,以更好履行检察职能、保障公民权利、促进法律统一正确实施为目标,通过规范检察机关内部领导监督配合机制,打造“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的一体化。

　　具体来讲,可以从“检察组织一体化”和“检察职能一体化”不同角度理解改革重塑以来检察机关的组织结构关系和权能运行模式。检察组织一体化,是用以确定检察机关组织结构关系并指导检察官履行职务的一项重要原则,包括检察机关或检察官的上令下从关系、不同检察机关之间的人员调配以及检察履职中的检察官独立等内容。而检察职能一体化,是基于“四大检察”的科学划分,强调对原有检察业务的优化重组,实现“四大检察”聚合效应的各种工作机制或制度的总和,是检察一体化原则在新时代背景下的深化实践和创新发展。检察职能一体化不仅要求纵向上突出多层次统筹,通过对检察组织一体化中几大关系的准确把握与合理安排,有效提升整体监督的效能;还要求在横向上突出多主体协同,通过不同检察机关、不同职能部门之间的通力合作、互相配合,实现检察资源的有机整合。当然,检察组织一体化和检察职能一体化并不是完全割裂、界限分明的,检察组织一体化需要检察职能的融合贯通加以实现,而检察职能一体化离不开组织一体化下权力运行的基本关系和组织架构,二者互相作用、相互交融,共同构成新时代检察一体化的重要组成部分。

　　(三)“四大检察”与检察职能一体化

　　“四大检察”的宏观布局,是检察机关践行法律监督机关宪法定位、积极适应经济社会迅速变化、不断提升法律监督履职质效的最佳方式。检察机关虽然以业务性质为标准将检察职能划分为四个不同板块,但这并不意味着刑事、民事、行政和公益诉讼检察职能之间互相孤立、各自为战。从应然来讲,“四大检察”是一个有机联系的法律监督整体,不是检察工作四个职能板块的简单组合,需要一体化的机制汇聚不同领域法律监督合力,推动法律监督制度走向体系化、完善化、科学化;从实然来看,“四大检察”职能虽然在业务领域上有所区别,但是实践中诸如民刑交叉、行刑衔接、行政诉讼附带民事赔偿案件等都涉及检察职能的竞合。这就要求检察机关必须坚持职能一体化的发展方向,促进相关检察职能的一体发展、推动不同检察职能有机融合、强化特殊检察职能的科学调配,在总体统筹和系统观念指引下,真正落实“四大检察”全面协调充分发展的基本要求。

　　二、检察职能一体化推进的必要性

　　(一)检察一体化创新发展的时代要求

　　检察一体原则根植于司法规律和诉讼基本价值以及预期功能,是许多国家建构检察体制的主要依据。人民检察制度自创立以来,就具有检察一体化的因子。多年来,检察机关立足工作实际,积极探索检察一体化的新范式,如自侦一体化、公诉一体化、捕诉一体化等,均在各自的业务条线和职能领域中发挥了重要作用。

　　随着司法体制改革的深化发展,检察机关实现了职能重塑、机构重组、机制重构,形成了以“四大检察”为核心的监督格局。然而,由于“四大检察”“十大业务”检察格局的发展时间尚短,刑事、民事、行政以及公益诉讼检察职能各自分属行使,使得各领域中利益保护、案件办理的方式不一,不同层级、不同地区之间检察机关的履职广度、深度和力度有所差别,影响检察机关法律监督的整体性、权威性和实效性。对此,检察职能一体化作为检察一体化原则创新发展的实践样态应运而生。区别于传统的检察一体,检察职能一体化不仅在组织和人员上强调一体推进,而且更加注重“四大检察”职能中各要素、各部分之间的耦合关联,通过线索共享、监督协同、平台互助、资源整合等方式形成法律监督合力,在监督效果上产生倍增效应和综合效能,从而避免四大检察“分而不合”、监督职能简单叠加的“拼盘式”现象出现。

　　党的十八大以来,中国特色社会主义建设进入全新阶段,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,检察机关交出了一份党和人民满意的检察答卷。但更应该看到的是,距离党中央在新时代赋予检察机关的更重责任和人民群众在新时期的更高期盼,检察工作还有一些差距。检察机关应当聚焦主责主业,在“四大检察”“十大业务”工作格局下,积极推进检察职能一体化建设,依法能动推进刑事、民事、行政、公益诉讼检察工作全面协调充分发展,以检察工作现代化深化落实、保障促进全过程人民民主,不断满足人民群众更高水平的要求。

　　(二)检察机关强化法律监督的实践需要

　　检察机关重塑性变革的五年来,工作布局发生了重大变化,刑事、民事、行政和公益诉讼检察的划分使得跨职能的业务工作由内设机构之内的协调转变为内设机构之间的协作,沟通成本显著增加,影响法律监督的整体效能。不仅如此,检察一体化主要强调“人和部门”的一体,而对法律监督手段的多元运用、检察职能的整体协同、横向履职的有机联动等方面关注不足。在这种发展思路影响下,各项检察业务的纵向一体化或部门一体化更加显著,加剧了检察机关内部条块分割、诉讼职能碎片化的局面。对此,党的二十大报告专门强调“加强检察机关法律监督工作”,这是继2021年6月党中央专门印发中央《意见》后,又一次赋予了检察机关更重的政治责任,提出更高的履职要求。为更好贯彻落实党的二十大精神,提升检察机关法律监督履职质效,确有必要强化检察职能一体化建设。坚持纵向一体的同时,更要注重横向履职的有机融合,通过整体部署、统筹安排、协调共进,打破不同职能间壁垒分割的困境,实现检察监督效果与办案质量的双提升。

　　(三)检察机关规范权力运行的必然途径

　　在全面深化司法体制改革背景下,检察官权力有所增加。“过多的权力集中在检察官手里存在风险,当缺乏对检察官的有效控制机制时,此风险经常被提及。”党的二十大报告明确要求“规范司法权力运行”“强化对司法活动的制约监督,促进司法公正”。检察机关作为执法司法活动的参与者、司法权力的享有者,应当不断健全完善制约监督机制,充分发挥检察一体化在内部制约中的作用,规范检察权运行,切实维护司法公平公正。

　　一般来讲,检察组织一体化是从严从实规范检察权运行、防止权利滥用的关键,即通过纵向的上下一体机制,及时纠正下级检察机关监督不力问题,推动上级检察机关接续接力监督,确保检察权正确行使。与此同时,检察职能一体化也是加强检察权运行内部监督制约的必然途径。通过一体化履职,可以实现部门之间相互制约、线索及时流转、跨区域协作排除干扰等权力规范运行状态,将检察机关的法律监督职权限定在法律框架内。

　　本文系2022年最高人民检察院检察理论重点研究课题《检察职能一体化研究》(GJ2022B01)的研究成果。

　　作者:侯亚辉,最高人民检察院第五检察厅厅长;匡旭东,中国人民大学法学院博士研究生。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,全文见《人民检察》2023年第6期)