高景峰:检察机关业务管理、案件管理与质量管理一体推进的科学内涵与实践路径

2024年10月,最高人民检察院先后召开检察委员会(扩大)会议、党组会议,决定“一取消三不再”,一体推进业务管理、案件管理与质量管理(以下简称“三个管理”),并强调“三个管理”的核心是高质效办好每一个案件,主线是落实和完善司法责任制,抓手是案件质量检查评查和司法责任追究惩戒,目标是努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。2024年12月,最高检下发《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》,专门部署“健全检察业务管理、案件管理和质量管理机制”,要求完善业务研判、指导、评价体系,健全案件质量检查评查制度,深化研究运用“四大检察”的履职结构比,推动检察职能全面协调充分发展。“三个管理”是进一步加强新时代检察工作的重要改革措施。随着“三个管理”全面推开,既要把握好“一取消三不再”“三个管理”的总体考量,不断丰富改革路径与方案,又要深入把握改革实践的焦点难点问题,突出重点、强化协同,加强重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势分析研判的系统性、关联性与科学性,保障与促进高质效办好每一个案件不断迈上新台阶,为持续深化习近平法治思想的检察实践不断注入动力与活力。

一、科学认识与把握“三个管理”

“三个管理”贯通实质理性与实践理性,具有鲜明的问题导向、目标导向与效果导向,体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的价值观与方法论。具体而言,“三个管理”蕴含着丰富的现代管理理论要素与实践内涵,并以全面准确落实司法责任制作为贯穿其中的主线。

(一)准确把握“三个管理”的理论要素

“三个管理”蕴含着丰富的管理学、法学及刑事政策学等学科体系的理论要素,既包括建构检察业务管理、案件管理和质量管理的概念范畴,也包括检察管理命题、假设、验证及模型、数字赋能等。“设定考核比值、进行指标排名,可以体现与促进检察办案质效”,这是传统检察管理的命题。经实践验证,最高检决定部署“一取消三不再”,即不再局限上述单维度命题的框架,而是通过明确“三个管理”的核心、主线、抓手,让检察工作进一步回归到高质效办案这个本职、本源上来,确保严格依法办案、公正司法。这是立足习近平法治思想检察实践的多层次、多维度的检察管理命题,有机融合了权责、系统、权变等理论要素。

第一,权与责:“三个管理”理论体系构建的逻辑起点。简单地说,“三个管理”的主线是落实和完善司法责任制,是不是意味着“三个管理”涵盖了检察办案中权责配置、优化办案组织等?过去一段时间以来,“检察管理”的概念外延并不清晰,一定程度上影响了理论体系、制度体系与方法体系的完善与发展。广义上,检察管理的概念与司法管理的概念类似,既包含司法权的宏观配置,司法机关之间、与其他部门之间的权责分配以及追责、惩处等,又包含司法机关内部的组织、人事、财物管理,还包括诉讼流程、案件办理中的权责配置与调适。狭义上,检察管理集中体现为案件管理,包括数据分析、流程监控、信息公开、质量评查等,主要是对检察办案的组织、领导、协调与评价等。“三个管理”一体推进,并不意味着将案件管理框定为狭义范畴,以此衔接业务管理、质量管理,而是从检察工作全局出发,将检察管理聚焦于中观概念,通过综合研判“三个管理”中呈现的权责配置优化诉求,推动完善司法责任制综合配套措施。在这一维度上,司法管理体制与司法权力运行机制同属于司法改革理论框架下的子命题,前者主要指向司法机关的权力配置、组织体系、内外关系、人员管理、职业保障等内容,后者则主要包括司法权的行使方式、运作流程、实施程序等内容。具体而言,司法管理体制主要包括三层内涵:第一个层面包含检察管理的狭义内涵,为实现高质效办好每一个案件的目标,对案件办理程序是否合法、规范、及时、完备,进行实时、动态的监督、提示、防控;对案件办理结果以问题为导向开展常态化评查;对案件办理过程中形成的数据进行分析,反向发现办案中存在的普遍性问题,集中体现为案件管理。第二个层面既包括司法业务管理,也包括服务、保障、协调司法活动的行政管理;既包括检察机关内部的权责配置与优化,也包括司法责任的认定与追究等,是全面准确落实司法责任制的配套措施,集中体现为业务管理。第三个层面既包括对办案质效的评价,也包括对司法保障、相关行政工作组织、协调等活动的评鉴,是对检察工作整体效果的把握,集中体现为质量管理。可见,检察业务管理是总抓手、案件管理是着力点、质量管理是贯穿其中的主线,“三个管理”紧密相连、辩证统一。

第二,效率与公平:“三个管理”机制建设的结构范式。统筹效率与公平是检察管理科学发展的基本命题。高质效办好每一个案件的基本价值追求,包括实体上确保实现公平正义,程序上让公平正义更好更快实现,效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。可见,无论是实体层面,还是程序、效果层面,均对检察管理提出了新要求,而且三个层面融合于检察管理实践,贯穿于检察管理各方面、全流程。从新公共管理学对我国司法组织的运行与管理的影响出发,管理型司法侧重于追求效益、质量与回应性,在对案件处理程序的改革上,体现出较为明显的效率导向,重视司法体系的产能。然而,以“三个管理”保障与促进高质效办好每一个案件,并不意味着要构建管理型检察办案。司法改革以完善司法管理体制和司法权力运行机制为着力点,通过规范司法行为、监督司法活动等举措,实现使人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标。检察机关的主责主业是法律监督,履职的基本方式是办案,检察工作应进一步回归到高质效办案这个本职、本源上来。换言之,“三个管理”一体推进所聚焦之“公平”,是实体公正、程序公正、社会公正的有机统一,重点在于以科学管理提升维护公平正义的质效。“三个管理”一体推进所聚焦之“效率”,重在规范办案过程、强化程序规制,兼顾“更好”与“更快”。而人民群众能否可感受、能感受、感受到公平正义,则是衡量“三个管理”质效的根本标准。

第三,守正与创新:“三个管理”一体推进的行动范式。如果说由实体、程序与效果的高质效办案的三层内涵到效果、公正两项管理直接目标,从结构层面影响着“三个管理”的制度机制建设;那么由管理客体行为出发,坚持守正与创新辩证统一,以“三个善于”研判与把握重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势,不断调适与优化管理手段与方式,则是“三个管理”一体推进的行动范式。守正之“守”,首要是坚持正确的政治方向和法律监督的宪法定位,坚持实事求是,确保检察工作的合法性和正当性。对检察管理的改革,要始终坚持党的绝对领导,通过管理机制、方式、手段改革,推动健全坚持党对检察工作绝对领导的制度体系,更好推动中国特色检察制度行稳致远。创新则强调在守正的基础上,不断探索和实践新的管理理念、方法和技术,以适应社会发展的需要和提高检察工作效能。在检察管理过程中,要以守正为创新凝心铸魂,以创新为守正注入活力,以管理理念、手段与方式的创新,推动健全系统完备、科学高效、内外协同的检察工作机制,引导检察办案更加注重抓前端、治未病,通过监督履职推动解决办案中发现的深层次、普遍性问题,促进系统治理、社会治理。

第四,行为、系统与权变:“三个管理”实践探索的重要考量。管理学侧重于从行为成因分析入手,运用系统、权变等进行修改和阻断,从而实现想要达到的管理效果。

其一,检察管理同样从检察办案行为入手,但更注重坚持系统观念,有针对性地完善管理措施。习近平总书记指出:“系统观念是具有基础性的思想和工作方法。”以党的二十届三中全会精神为引领,推进检察管理现代化必须牢固树立系统观念,科学借鉴现代管理理论中的系统思维与方法,探索健全与完善“三个管理”一体推进的方法论体系,用普遍联系的、发展变化的、统筹兼顾的观点观察管理客体行为,认识和把握检察管理规律、司法管理规律。

其二,现代管理理论中的系统,往往强调充分的信息沟通。“三个管理”的系统观念,充分考量检察一体化履职的实际,将各部门和基层检察院看作整个检察系统的子系统,上下一盘棋,相互联系、相互协作,提升严格依法办案、公正司法的整体质效。

其三,现代管理以系统思维为出发点,强调权变与情景。权变理论视野下,有效的管理取决于具体情境,管理者需要根据自身所处的内外环境变化灵活调整管理策略和行为。“三个管理”充分借鉴科学要素,落实实事求是这一党的根本思想路线,强调差异性的分析和把握,并作为优化管理手段与措施的重要依据。实践中,各地经济社会发展不平衡,各种案件类型、重点办案领域等差异性较大,各地、各级检察机关发展基础、条件、环境千差万别,不同层级的司法者也承担着不同的任务,“一取消三不再”是尊重司法规律、检察规律,强调差异性与科学性的应然选择。

其四,现代化管理理论将差异性置于情景之中,把握行为成因。“三个管理”把握司法管理的共性与一般性特征,强调场景的特殊性,突出对重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势的分析研判,既强调因地制宜,更强调因势施策。

(二)统筹把握“三个管理”的实践内涵

应勇检察长多次强调,“高质效案件是办出来的,也是管出来的”。“管出高质效案件”,才是衡量“三个管理”成效如何的“晴雨表”。要通过检察管理,科学组织和配置人力、物力等各种资源,确保各种资源得到最大化的合理利用,服务于案件办理的各个环节。同时,要坚持案件办理与业务管理并重、质量管理先行,将宏观管理与微观管理、管案与管人、正向管理与反向管理、自我管理与协同管理统一于高质效办案实践。

第一,宏观管理与微观管理有机统一。微观管理是对某一个地区、某一个基层检察院具体办理案件的审视与评查,针对具体办案情况点对点发现问题;宏观管理则建立在微观管理的基础上,通过微观审查的量变积累发现检察业务运行过程中的普遍性问题,达到质变的效果,具体方法是通过对一个地区、一个条线业务数据的分析研判,发现检察业务开展过程中存在的整体性、趋势性、苗头性问题,有针对性地提出前瞻性解决意见和措施。在“一取消三不再”的同时深化检察机关办案质效分析研判,是检察业务管理的一次重要革新,也是遵循司法规律、把握检察规律的一次检察管理机制改革。不再执行检察业务评价指标体系,不对各地业务数据进行排名通报,不是不要数据,更不是不抓管理。而是要把宏观案件质效分析与微观案件质量评查有机结合起来,对履职办案质量、效率、效果进行全面深入分析,找准影响检察办案的“症结”。如此,才能为高质效履职办案提供更加科学全面的参考和依据。这是更高标准、更严要求的管理。最高检以上率下,以检察委员会扩大会议审议检察业务数据,进一步加大对相关业务数据的研究力度,通过数字看背后的工作、问题,加强针对性指导。检察业务管理要充分运用好数据,挖掘数据背后的规律性、普遍性、共性问题。检察业务管理从办案数据中来,落到办案工作中去,从而实现高质效办好每一个案件的目标,这是螺旋式上升的过程。要扎实做好检察业务数据的收集、整理工作,不断扩大数据资源供给。应特别注意,数据准确是基础,要在保证数据真实、客观的基础上,把宏观数据分析与微观案件评查紧密结合起来,充分发挥业务数据的分析研判功能,找准影响检察办案质效的“症结”,一项项、一环环改进,由量的积累转向质的提升。

第二,管案与管人有机统一。管理实际上是通过人与物的有机结合之后作出最有效的事。检察管理既是“管案件、理法理”,也是“管业务、理规则”,更是“管事情、理人心”。检察管理的过程不是线性的,不能只牵着一个线头往前走,否则容易陷入简单的数据评比与考核。从实践来看,司法人员的行为受到过多流程步骤、数据指标的影响,会导致个体理性与行为自由被追究管理效率与行为统一的组织目标所抑制,司法官成为生产线上的“螺丝钉”。要抓实管人与管案的辩证统一,核心在于凝聚干事创业的人心,将司法人员的个人目标与检察工作的整体目标合二为一,将个人的发展深刻融入到组织整体的发展之中。坚持案件办理与业务管理并重,持续推进人、案、事、权、责等多要素结构化创新,管案通过管人来推进,把对于人的管理体现在案件管理、质量管理上,首先做到让人知道案的质量是最重要的目标,案由人定、人自案评,切实将管案与管人融合于高质效办案实践。在以往的检察实践中,相关措施和改革方案生动体现了人与案的辩证关系,如,最高检建立完善《检察官权力清单》,突出检察官的主体地位,赋予检察官办案事项决定权,保障其依法客观公正履职。在“放权”的同时也注重“控权”,强化监督管理,落实检察长对司法办案工作的领导权,健全检察业务指导机制、管控机制与检察办案制约监督机制,确保检察权规范行使,构建符合我国国情、遵循司法规律、保障高质效办案的检察管理制度,并通过对司法办案责任的明确,如,检察履职中发现故意违法办案、失职渎职存在法定重大过错的应当承担司法责任,确保追责惩戒及时常态、严格规范、精准到位。

第三,正向管理与反向管理有机统一。正向管理是目标管理,反向管理是问题管理,前者侧重于通过正面的鼓励和奖励激发司法人员的积极性,后者则侧重于通过指出问题和提供改进机会来促使司法人员成长。管案与管人的有机统一,需要与正向管理和反向管理相结合。管案更契合反向管理,通过设置规矩、标准、底线来约束可能出现的负面问题,避免逾越法律的底线;管人更契合正向管理,强调尊重和赋权,激发团队成员的潜力和动力,从而提高团队的整体效能。要坚持正向激励与反向规制有机统一,尤其是反向管理,既包括因“人”所涉,也包括因“事”所涉,必须杜绝违背司法规律的层层加码、盲目求高、数据造假等“反管理”现象,推动正向管理、反向管理同向而行,确保监督到位、规制有力。要以制度建设为主线,持续深化管理体制机制创新,及时建章立制,破立并举、稳中求进,加快管理新领域新方式制度机制建设,确保各方面、各环节相互配合、协同高效。

第四,自我管理与协同管理有机统一。“三个管理”既各有侧重、又有机联系。业务管理侧重于通过数据统计分析,对检察业务、检察工作的趋势、规律、特点等进行研究,加强业务指导,服务科学决策,是全面准确落实司法责任制的重要保障。案件管理侧重于对案件进行流程、实体等全方位管理,包括办案组织设置、办案职权划分、办案监督管理等,推动把司法责任制落实到每一个案件、每一个办案环节、每一个办案组织、每一名检察官。质量管理侧重于促进办案实体、程序、效果有机统一,贯穿于案件办理全过程,既要抓好案件审查、认定、处理等环节,又要抓好案件质量评查检查,还要抓好司法责任认定和追究,做实有权必有责、有责要担当、失责必追究。具体到检察机关内部,对于不同部门、不同岗位,“三个管理”也各有所侧重、各有体现,需要每一个体都对自身有所约束,每个组织都找准自身职能定位,具备自我管理、以己促他的胸襟,将自己的职责与权限范围内的案件处理好、业务完成好、责任承担好,并在与其他个体、组织互动的过程中实现管理目标。协同管理则体现在检察机关通过把握好管理衔接节点要点,以高水平的质量管理促进协同健全公正执法司法机制。正确处理好与监察、公安、法院、司法行政等执法司法机关的关系,立足推动健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制,加大管理方式创新,优化评价标准内在衔接,协力将习近平法治思想转化为严格司法、公正司法的强大动力与生动实践。

(三)准确把握落实和完善司法责任制的主线

落实和完善司法责任制是一体推进“三个管理”的主线,体现在“三个管理”发挥效果的全流程。司法管理的对象包括人、事、物,但归根结底还是要“管人”,要通过对案件办理流程、节点的控制,强化不同主体在不同办案环节掌握权限和承担责任的具体内容,从而对案件质量深化把关并制约监督检察权的运行。从检察管理实践层面看,“三个管理”尤其是案件管理、质量管理的质效研判,可以作为检察机关司法责任认定、追究的参考。也正因此,“三个管理”要从各方面、全流程体现对确权、控权、明责、追责的基本要求,否则,很可能弱化检察管理的内驱动力。从检察管理制度体系整体看,要准确把握四方面的要求。

第一,司法改革、司法责任制与“三个管理”。司法责任制和司法管理均属于司法改革理论框架下的子命题,特别是完善司法体制综合配套措施改革,主要围绕司法体制改革的主体框架,从维护司法权威、促进司法公正、提高司法效能等方面,对司法管理体制、司法责任制和纠纷解决机制作进一步完善和补充。其中,检察机关司法责任制与检察管理相辅相成,司法责任制的落实需要借助检察管理体系实现,检察管理的成效又需要司法责任制综合配套改革予以保障和支持。党的二十届三中全会提出“落实和完善司法责任制”,旨在从更高层次上实现权力与责任的平衡、放权与管权的统一。司法责任制在司法体制改革中居于核心地位,需要落实放权与监督两个层面,既要保障司法人员依法行使职权的独立性,更要保障权力行使的公正性。换言之,“三个管理”聚焦全面准确落实司法责任制的基本目标和价值取向,直接服务于检察权的公正高效规范行使。如,深化检察人员分类管理改革,进一步推进检察官助理职业化建设,“三个管理”是重要抓手,也是有力支撑。在落实“三个管理”的过程中,对检察人员进行分类管理,充分调动检察人员的积极性,提高其职业尊荣感,以“管”为切入点,推动建立健全符合检察官助理职业特点的全链条选育管用机制。

第二,从检察管理看待司法责任之“责”。管理本身包含明责、追责,且相比司法责任之“责”,检察管理之“责”的范围较广。

首先,司法责任之“责”与罪责、刑法责任主义从内涵到外延均有差异。罪责往往呈现为一种结果责任,而司法责任认定、追究中的“责任”首要规制的是检察官的执法司法行为,是行为责任与结果责任的有机统一。进一步来说,司法责任认定、追究中的“责任束”,由责任组成、责任边界、价值内涵三个部分构成,责任组成和责任边界以价值内涵为指导。

其次,检察管理之“责”与司法责任之“责”保持同一的价值内涵。这里的价值内涵体现为,保障检察机关依法独立公正行使检察权,维护司法公平正义,提高司法公信力与司法权威。

再次,由司法责任制改革至综合配套改革,推动在更高层次上巩固深化司法责任制改革成效,从执法司法制约监督体系改革与建设到执法司法责任体系改革与建设,检察管理尤其是“三个管理”均是重要抓手。立足“三个管理”实践,在健全完善职权明晰、权责相当、监管有效、保障有力的执法司法责任体系的基础上,巩固深化定责、明责、履责、考责、追责配合机制体制改革,通过发挥司法责任体系的基础性功能,保障法律统一正确实施。

最后,检察管理中的“责”更加侧重规范与事实的有机统一。司法责任制中定责、明责的形式合理性与考责、追责的实质合理性前后呼应、相互衔接,落实到检察管理层面,则更加强调规范层面的“责”与事实层面的“责”有机统一,强调权与责的动态融合,通过管理质效的提升,既充分调动检察人员依法履职的主动性和积极性,又确保检察权公正权威。

第三,“三个管理”规程与检察官惩戒有机衔接。深化检察管理机制创新,要着眼于“全面”“准确”“落实”“完善”司法责任制,将检察权管理机制创新与司法责任认定、追究结合起来。根据最高检《检察官惩戒工作程序规定(试行)》,2024年12月30日,最高检举行检察官惩戒委员会成立大会和第一次全体委员会议。应勇检察长强调,检察官惩戒制度是落实和完善司法责任制的重要内容和关键一环,要全链条完善司法责任归属、认定、追究机制,推动检察官惩戒制度实质化运行,真正让司法责任制形成闭环、长出牙齿。检察官惩戒委员会对当事检察官行为是否存在故意或重大过失进行事实认定,检察机关根据该审查意见,依照有关规定作出是否予以惩戒的决定,并给予相应处理。总体而言,检察官惩戒委员会的重要作用是服务于管理者惩戒决策,从专业角度解决事实认定问题,而不是直接充当惩戒决策者。实体层面,检察管理的标准与检察官惩戒审查认定标准要保持一致。程序层面,也要保持管理督促规程与司法责任认定、追究及检察官惩戒审查的有效衔接,尤其是相关线索的移送等。效果层面,“三个管理”实践要让检察官惩戒的功能深化,彰显其预防与治理效能。

第四,数字赋能“三个管理”与司法责任制数字化面向紧密相连。“数字技术带来很多新的责任,同时也必将对司法管理模式、司法责任认定追究方式带来新的冲击。”

首先,要加快数字赋能“三个管理”实践,持续完善数字化分析研判、流程监控、质量评查制度机制。

其次,与健全司法科技安全风险防控机制结合起来,加快数字赋能司法责任认定、追究机制建设,明确数字检察场景的司法责任认定、追究标准、规范。

再次,一体推进数字管理与数字检察战略改革。聚焦算法模型,从数据归集、平台建设边界出发,将是否符合法律规定,是否安全可靠,是否可信等作为数字检察改革质量评价与管理的重点。对于大数据法律监督模型的研发与运用,树立从量的增长到质的飞跃的思想观念,一体化建构大数据法律监督模型,打造具有可推广性和可复制性的模型,避免以简单的模型搭建数量和成案数量作为评判数字检察工作质效的标准。

二、准确把握一体推进“三个管理”的实践路径

习近平总书记强调,改革是一项系统工程,需要讲求科学方法,处理好方方面面的关系,改革方案的设计必须把握客观规律,注重各项改革举措的协调配套。“一取消三不再”、一体抓实“三个管理”是在破立并举、破立统一中树立与践行正确政绩观的系统部署。要坚持系统观念,把握管理要素、主客体及相互之间的关系,把握时度效,扎实稳健、一体落实。同时,要加强检察政策与宏观政策取向一致性评估,政策的制定、执行和评估旨在实现政策效果的最优化,并确保司法责任制的有效实施。可以说,加强检察政策与宏观政策取向一致性评估,是检察机关法律政策研究的重要课题,其中当然包括检察管理制度机制改革,且其为首当其冲的评估客体。从科学导向、逻辑导向、问题导向等维度出发,关注检察管理体制改革是否在坚持党的绝对领导下,通过制度机制的建设与完善,更好促进与保障检察权始终依法规范高效运行,更好实现高质效办好每一个案件的价值目标,更好推动在法治轨道上实现国家治理体系和治理能力现代化。

第一,业务管理要从案件管理、质量管理中展开,重在宏观态势分析和微观管理有机融合。业务管理笼括案件管理和质量管理,既包括如何提出抗诉、再审检察建议、支持起诉等,也包括如何组织落实重要重大专项工作,这些都要从案件管理、质量管理中展开。

一是统筹“有质量的数量”和“有数量的质量”。“一取消三不再”不是不要数据,重点在于不让比率、数值等作为评价指标,避免片面依赖排名通报,造成“数据冲动”、数据失真。“一取消三不再”后,不捕率、不诉率等数据可能会有所下降,但要理性对待、实质把握。要结合本条线、本地区实际情况,从不同罪名、犯罪主体等维度细化分析,综合研判提请批捕率与不捕率、不捕率与不捕复议、复核改变率等彼此关联的数据情况,把握趋势、研提对策、改进工作。正向的“量”与质效本身并不直接对应,要综合研判、理性分析。

二是善于开展专项业务管理。检察业务管理包含项目管理,一件重大疑难复杂案件可以视为一个项目管理,最高检、各省级检察院部署的专项工作,也属于项目管理。特别是一些专项业务的开展,需要检察系统内部全面配合、协同发力,要通过设立目标,合理组织人力、物力等各种资源,适时开展专题分析,完善工作部署,突出行动重点等有效管理方法确保办理质效,取得积极成效。

三是持续研究分析和科学运用“三个结构比”。“三个结构比”是对一个时期、一个区域内“四大检察”履职情况的宏观判断、趋势判断、系统判断,对科学衡量、客观评价“四大检察”具有重要参考意义。要深化对“三个结构比”的理解、认识、运用,从履职结构比的发展变化中准确把握“四大检察”案件总体态势,有针对性做优强项、补齐弱项;从案件结构比的发展变化中,全面审视依法一体履职、综合履职的实际效果,促进法律监督效能整体提升;从案源结构比的发展变化中,精准找到拓宽法律监督线索渠道、促进法律监督提质增效的手段和方法,不断提高法律监督能力和水平。

第二,案件管理要从权责一致、运行高效出发,管好、理好“三个重点”。“三个管理”关键在于管好、理好重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势的分析研判。

一是把握好“评”与“查”的有机融合。当前,案件质量评查工作呈现“四多四少”:刑事案件评查较多,民事案件、行政案件、公益诉讼案件评查较少;刑事案件中审查逮捕、审查起诉案件评查较多,侦查监督、审判监督等诉讼监督案件评查较少;程序性、表面化现象评查较多,实体和实质评查较少;批评教育、谈话提醒、诫勉谈话、警告等处罚较多,与司法责任有效挂钩、严肃惩戒较少。抓实案件质量评查,要坚持评与查的统一,把事实认定、证据采信、法律适用以及重要办案程序作为检查重点,对发现的问题,根据不同情形依法作出处理。既要抓好对刑事撤回起诉、判决无罪、诉判不一等重点案件以及民事检察、行政检察、公益诉讼检察中明显低质效案件的逐案评查,也要随机选取一定数量或比例的案件进行常规抽查。要坚持以“评”强导向、强激励,以“查”找问题、找不足,不断加大常规抽查力度,定期开展重点评查,统筹开展专项评查,切实把数据宏观分析与微观案件评查紧密结合起来,把案件质量评查作为发现问题、提高办案能力、加强业务管理的重要措施和手段。

二是把握好流程管理与实体管理的有机融合。要加强对案件受理、流转、办理、结案等各环节的闭环管理,通过健全制度机制、推进完善重大监督事项办案程序、优化办案系统等,及时对办案期限、办案节点进行提醒督促,有效防止该办不办、超期办案、简案慢办等问题的发生。同时,强化办案实体管理,进一步强化院领导、部门负责人对检察办案活动的审核把关责任;进一步加强上级检察院对下级检察院的业务指导工作,完善疑难复杂案件请示指导和重大敏感案件督办制度;重视发挥办理申诉案件的反向审视功能,有针对性地加强业务制度机制建设。

三是把握好“小切口”与“硬约束”的有机融合。在检察机关行使职权的过程中,若存在持续未得到妥善处理的细微问题,随着时间的推移,这些问题可能会逐渐累积并引发质的变化,最终导致不利后果。因此,应从案件管理的细微处入手,发现微观问题及时提醒、警示,若问题常发、高发也应引起足够的重视,通过制度建设、体系规范等方式予以系统性解决。

第三,质量管理的重点在于把握检察权行使的边界,依法提升服务大局、为民司法效能。质量管理是检察工作的“生命线”。检察业务管理、案件管理在质量管理中展开,就是要通过“质”与“量”的有机统一,引导、规范与协调检察工作,让高质效体现在检察机关保障法律统一正确实施的各环节、全过程。

一是把握检察权行使的边界,规范、引导与保障各项业务、各类案件在法律框架内依法办理。如,检察侦查,核心是务必搞准,不能在检察管理层面要求规模、评比数量,而是重在质量管理层面严要求、严评查,特别是机动侦查案件,是否严格适用法定条件,就是质量管理的首要标尺,既要注重“激活”,更要严格把握法定条件。

二是对标法律授权、人民群众的期待需求,细化完善质量管理的基本标准,完善实体、程序质量管理体系,不断推动检察办案质量有机融合效率、效果。如,民事支持起诉案件,要将支持起诉对象限定在“特定群体”范围,细化质量评价评查的标准及机制,引导依法规范开展支持起诉。特别是民事执行全程监督能否实现,关键在于每一个环节、每一个领域监督质量的高低,要在落实和健全国家执行体制的部署中明确质量管理的原则与目标,规范监督程序,明确执行不规范等问题的实质审查要求,健全民事执行检察监督机制,促进严格依法执行、规范高效执行。

三是以质量管理促进提升严格公正司法效能。质量管理是严格公正司法、融入国家治理体系与治理能力建设的基础一环。如,公益诉讼检察要牢牢抓住“公益保护”这个根本,紧紧扭住“可诉性”这个关键,研究细化以可诉性提升精准性与规范性的质量管理方式与评查标准,通过质量管理规制,确保公益诉讼制度始终行使在“严格公正司法”的轨道。对于行政公益诉讼磋商时间过长,要系统分析研判。磋商结案并不必然是质量高,案件质量到底如何,要加强研究、强化指导。

本文系2024年度最高人民检察院检察理论研究重大课题《习近平法治思想指引下持续做实“高质效办好每一个案件”研究》(GJ2024A01)的阶段性研究成果。作者:高景峰,最高人民检察院检察委员会委员、法律政策研究室主任。

(限于篇幅,本文仅刊发前两部分,全文详见《人民检察》2025年第4期)