8月5日是预算法修正案草案征集意见截止日期。这部被视为专业性过强的法规,征集意见过程上演“大逆转”,后半月征集意见条数锐增27万余条。半月之内征集到27万条意见,这是预算法修正案草案创造的纪录。

  地方政府该不该有发债权

  全国人大财经委原研究室巡视员王连洲表示,按一般的社会治理原则,赋予地方政府多少事权,就应该同时赋予多少财权。从这一点而言,地方政府应该有包括债务融资在内的财政调节权。但另一个不可忽视的客观条件是我国的吏治制度,地方政府主要负责人的任职期限多为几年时间,他们为了要政绩,如果给予地方政府发债权,可能会给下一届政府留下难以弥补的债务“窟窿”,造成政务困难。因此发债权暂且堵死为宜,这样可能利大于弊。【详细

  人大如何加强对预算监督

  参加座谈的多数专家学者认为,管好政府钱袋子,最重要的就是监督体系。因此在二审稿基础上,还是应该从立法层面加大预算监督,特别是人大监督,明确全国人民代表大会可以授权人大常委会,审查、监督预算编制和预算执行。

  王连洲指出,不论是现行《预算法》还是修正案,都没有提及一个重要内容——“人大不批准预算怎么办”。“在美国,如果议会不批准预算,那么政府连工资都发不出来。所以,立法还是应该对‘人大不批准预算’做出规定。这样,人大监督才会落到实处。” 【详细

  预算公开如何法制化

  我国财政支出预算体系分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别,目前公开的程度只到了“款”这一级别。此前,审计署等部门也表示,各政府部门对“三公经费”的理解不一致。因此,哪些开支应该列为“三公经费”、记入行政经费,立法应该明确。同时,明确预算公开的具体层级和内容,比如要求公开到“项”和“目”,如此才能达到预算监督的目的,清晰呈现出政府开支账单。 【详细

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中国人大网显示,预算法修正案草案征集意见数已达31万多条,远超出此前征集意见数“冠军”《个人所得税法修正案(草案)》。
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地方财政应该有相对独立性,比如在严格限定条件的前提下,有条件地赋予地方政府发债等财政权,地方政府在保证风险不大的情况下,可以发行地方债务。

  作为《预算法》的灵魂和基石,三道防火墙机制构成一个社会能够正常运转的财务底线,旨在确保一个能动进取的政府同时也是一个安全的政府。无法设想一个法治和民主社会可以缺失这些安全阀,或者漏洞百出而不能得到矫正。

  代表公民的立法机关向政府提供预算授权

  代表公民的立法机关向政府提供预算授权构成第一道防火墙。一般地讲,没有能够正常运转的预算授权制度和相应的基本治理安排,就不可能有安全的政府。预算授权强调:在民主社会里,行政部门既不能从公民和自然人那里拿走任何钱财,也不能实施任何支出,除非得到来自代表公民的立法机关的明确授权。授权是有效控制支出、防止滥用与挪用公款的前提和基础。本质上,《预算法》就是一部界定预算授权及其运作程序、规则、立法与行政部门角色与职责的法律。作为一种控制机制,《预算法》的基本特征就在于通过授权使用公款来实现控制目的。【详细

  设立确保立法机关追踪与监督公款流动机制和程序

  预算授权的操作性建构,要求设立能够确保立法机关有能力追踪与监督公款流动的机制和程序,其中最核心的部分就是TSA(国库单一账户)机制。OECD国家几乎全部采用这个机制。中国大陆于2001年开始推动的“财政国库管理制度改革”,其初衷也在于引入这一机制。然而,在实践中,这一机制出现了重大变异,其中最主要的方面就是在TSA之外,在商业银行开设大量“财政专户”,包括收入过渡账户、支出过渡账户。这些账户并非“零余额账户”。大量公款的流入与流出都通过这些账户处理,而且长时间地存放于这些账户。绝大部分此类账户没有法律依据,没有立法机关的特别批准,甚至没有“行政法规”(非常容易泛滥)的依据。审计部门与央行国库也难以知情和监督,更不用说公众了。 【详细

  立法机关对公共账户资金流动的监控

  除了标准TSA外,链接预算授权安排的操作性机制还必须有第三道防火墙:立法机关对TSA与其他账户资金动用的监控。也就是说,“纳税人钱包”中的资金流入与流出情况必须处在立法机关的实时监控之下。据此,除非有清晰的授权,否则不应被允许进行任何资金支付。根据预算授权签发支付令通常属于财政部门的权力,执行支付令要求使用来源于公共账户上的资金进行支付(向供应商付款),这个过程必须处于立法机关的监控之下。在实务上,这意味着国库(包括财政国库与央行国库)需要向立法机关定期或实时报告这些账户上的资金流动。然而,草案中完全找不到相关的支持性条款。 【详细

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草案仍然规定“各级国库库款的支配权属于财政部门”。
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设立能够确保立法机关有能力追踪与监督公款流动的机制和程序,其中最核心的部分就是TSA(国库单一账户)机制。

  立法宗旨应强化财政预算对政府的约束,完善政府预算的编制、审批和执行,体现出立法机关和公民如何监督财政行为。

  确立预算完整性 严控地方政府债务

  常委会组成人员指出,此次修改最大的进步是确立了预算的完整性,明确各级政府的全部收支都要纳入预算,并把预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四部分。同时,将预算公开写入草案,强调了预算的透明性。此外,草案对超收收入管理、乡镇预算、财政转移支付、地方债以及完善预算监督等方面也都作出严格规定。

  华建敏副委员长认为,预算法修改的核心任务是提高预算的权威性,关键要依法理财,每笔开支都要依法审查批准,都要依法严格执行。草案提出了预算分为四本预算,但对除公共预算之外的三本预算如何编制,应先在预算法中给出明确说法,然后再依法授权国务院作出规定,这样才能提高预算和预算法的权威性。 【详细

  设立"公共事业预算"便于公众监督

  设立“公共事业预算”至少有三点好处。首先,通过预算这个公共决策机制,理清行政、事业、企业三者之间的边界,解决“政事不分、事企不分”的问题。其次,理清各类事业之间的边界,调整事业单位布局,解决“事事不分”的问题。最后,通过预算对不同类的事业单位进行分类考核,清楚地表明公共事业的资金规模、结构和使用方向,便于立法机关和公众了解、监督。  【详细

  “公开透明”依然是要改进的方向

  尽管《预算法》是一部专业性强的公权力立法,但是它却与每一位纳税人都须臾不可分。全体人民的“核心利益”的关键元素,在于公款的安全与妥善管理。无论官员、管理者、普通公民还是作为一个整体的社会,如何看待和对待“纳税人钱包”,在很大程度上反映出如何看待和对待公共权力。但不可否认,《预算法》二审草案同舆论中一些较为一致的期望仍有不小距离。作为一部事关纳税人权利的重要法律,《预算法》的此番修订,无论在立法程序的公开性,还是在对政府花钱的约束等方面,都还存在改进空间。因此,《预算法》草案在意见征集中摘得“银牌”,就不难理解了。【详细

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明确各级政府的全部收支都要纳入预算,并把预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四部分。
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“公共预算”按不同的标准有不同的区分。比如按组织机构性质可分为行政单位预算、事业单位预算、国有企业预算、非盈利组织预算等。
  我国急需一部能够真正有效发挥作用的新《预算法》,一方面展现执政党和政府推动制度创新以革除积弊之决心,另一方面亦可为民主与法治建设作出重大贡献。

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