行政诉讼检察监督应比照民诉法进行修改

时间:2014-02-12 08:37:00作者:新闻来源:正义网-检察日报

评论投稿打印转发复制链接||字号

分享到:

  检察机关对法院的民事和行政诉讼活动进行法律监督,是一项具有中国特色的司法制度。我国宪法第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”为什么将检察院定位于国家的法律监督机关,这是缘于我国的根本政治制度,即人民代表大会制度。   

  西方国家奉行的是三权分立,检察机关的职能基本定位于公诉机关或者是侦查指挥机关,故大多将检察权纳入行政权范畴。但是与西方国家不同,我国的根本政治制度是人民代表大会制度。行政机关、审判机关、检察机关由人大产生并受其监督,客观上决定了人大对其产生并对其负责的其他国家机关的监督职能只能是宏观监督,不可能对具体违法行为进行监督。  

  如果没有一个专门机关来承担常规性的监督职责,按照权力运行的一般规律,缺乏制约的权力必然会导致权力的滥用。而且我国国家权力构建为立法在上,行政权、检察权、审判权分离的权力配置模式,难以形成西方国家的权力制衡关系,因此需要设置一个专门机关来监督行政机关、审判机关执行法律的情况,以权力制约权力。因此我国宪法将检察机关定位于国家的法律监督机关,这为检察机关对审判权的全面监督提供了法律依据,检察机关对刑事、民事和行政诉讼活动进行法律监督,行政诉讼法第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”  

  行政诉讼检察监督域外相关制度  

  我国检察机关对法院的民事审判和行政审判活动进行法律监督的制度源于前苏联。前苏联和东欧社会主义国家,检察机关参与民事诉讼和行政诉讼的范围非常广泛,不仅可以提起诉讼,而且可以对不是自己提起的诉讼进行上诉或抗诉。根据《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》的规定,检察长从维护国家利益出发,有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。苏联解体后,俄罗斯取消了检察机关对民事诉讼和行政诉讼广泛监督的权力,就行政审判监督而言,只保留了在必要时提起诉讼的权力。1999年《俄罗斯联邦检察院组织法》第27条规定,当侵犯公民的人权和自由行为具有行政违法性质时,检察员应对其作出行政违法立案,或者尽快将违法情况和检查材料通知有权审理行政违法案件的机关或公务人员。  

  西方国家的检察制度中没有检察机关对法院的民事、行政审判活动进行监督的制度,但很多国家都规定了检察官参与民事诉讼和行政诉讼的参诉制度。所谓参诉制度,就是为了维护国家或社会公共利益,允许检察官对诸如婚姻无效、禁治产、破坏环境等行为提起诉讼,从性质上属于公益诉讼的范畴。例如英国为了保护环境公共利益,设立了检举人诉讼制度。检察总长可以依法律赋予的职权或依当事人的申请提起行政环境公益诉讼,制止环境行政违法行为。美国最高法院判例也确立了“无论什么时候被指控的行为影响到整个国家利益,涉及到宪法要求关心的国家事务;或涉及到国家有确保全体公民的平等权利和义务等,联邦总检察长都有权提起民事、行政、甚至刑事诉讼。”  

  完善行政诉讼检察监督的基本思路  

  目前,行政诉讼法修正案草案已被提请第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议,行政诉讼法修改如何进一步完善行政诉讼检察监督的内容,需要遵循以下思路:一是按照2008年中央司改文件的要求;二是结合司法实践的经验,吸收“两高”会签文件的相关内容;三是参考借鉴民诉法关于民事诉讼检察监督的相关规定。  

  为落实中央关于“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”的司改任务,2011年3月,最高人民法院和最高人民检察院制定了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(下称《意见》),其中对行政诉讼检察监督的内容和形式作了规定。  

  2012年修改民诉法时,根据中央司改文件要求,进一步丰富了民事诉讼检察监督的内容。一是增加了监督方式,即在抗诉之外,增加了检察建议的监督方式;二是扩大了监督范围,除对民事审判活动实行法律监督外,增加了对民事执行活动和调解活动进行法律监督;三是强化了监督手段,规定检察院因履行法律监督职责,可以向当事人或者案外人调查核实相关情况;四是明确了检察监督的案件来源,即明确了当事人可以向检察院申请检察建议或者抗诉的案件范围。另外,2007年修改民诉法时,从两个方面对检察院的抗诉进行了补充和完善:一是对检察院的抗诉事由进一步具体化,将1991年民诉法单独规定的4项抗诉事由删除,直接适用当事人申请再审的13项事由;二是明确规定了接受抗诉的法院作出再审裁定的期限,即应当在收到抗诉书之日起30日内作出再审裁定。2012年修改民诉法时,对以上制度予以保留。  

  检察机关有权提起行政公益诉讼  

  宪法规定,检察院是国家的法律监督机关。目前检察机关对审判机关的监督是相对全面的,可以对法院的刑事、民事和行政审判活动进行法律监督,但是检察机关对行政机关的法律监督还很薄弱,除对行政机关公务人员的职务犯罪行为进行侦查和提起公诉外,监督的形式非常匮乏。检察机关作为国家的法律监督机关,对行政机关的行政行为进行法律监督是宪法赋予的职责。因此如果法律允许检察机关对行政机关的违法行政行为向法院提起行政诉讼,将是检察机关对行政机关进行法律监督的有效方式之一。检察机关对行政权的法律监督不仅限于具体行政行为,还包括规章以下的抽象行政行为。检察机关认为具体行政行为违法或者规章以下的抽象行政行为违反宪法或者与上位法相抵触,有权向法院提起行政诉讼。  

  行政诉讼检察监督某些具体问题  

  一、行政诉讼检察监督的范围  

  1.对裁定抗诉的范围问题。行政诉讼法第64条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”从以上规定可以看出,检察机关主要针对行政诉讼的判决、裁定通过抗诉的途径进行法律监督。检察院对已经发生法律效力的判决进行抗诉是没有争议的,但对哪些生效裁定可以抗诉有争议。因为裁定的适用范围很宽,是否允许检察机关对所有的生效裁定提出抗诉,是学界一直争论的问题,行政诉讼法对此未予规定。《意见》第5条第2款规定:“人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的行政判决和不予受理、驳回起诉、管辖权异议等行政裁定,有《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定情形的,应当提出抗诉。”将可提出抗诉裁定的范围限定为“不予受理、驳回起诉、管辖权异议”,因为这三项裁定涉及当事人的实体权利。在行政诉讼法修改过程中,应当吸收这一规定,明确可以抗诉的裁定的范围。  

  2.检察机关的抗诉事由问题。修改后民诉法第200条对原民诉法第179条规定的再审事由作了略微调整,调整后的再审事由仍为13项。同时明确此13项再审事由也是检察院的抗诉事由。行政诉讼法没有明确规定当事人申请再审的事由,而对检察院抗诉,也只是笼统规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”修改行政诉讼法,应当借鉴民诉法这一规定对再审事由和抗诉事由予以明确。  

  3.对行政诉讼中法院调解的检察监督问题。《意见》第6条规定,检察院发现法院已经发生法律效力的行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。第7条规定,地方各级检察院对符合《意见》第6条规定情形的调解,经检察委员会决定,可以向同级法院提出再审检察建议。民诉法参考以上内容,作出了规定。因此,修改行政诉讼法,应当增加规定检察院对法院在行政诉讼过程中制作的调解书的抗诉或者提出检察建议的权力。  

  4.对法院行政执行的检察监督问题。修改后民诉法最突出的一点是扩大了民事诉讼检察监督范围,民诉法第235条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”该条是在第三编“执行程序”的第十九章“一般规定”中规定的,与总则第一章第14条“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”的规定遥相呼应,构成了全面监督的格局,但行政诉讼法“执行”一章只有两条,根本没对执行程序作出具体规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》用了14个条文来弥补这一立法缺陷。行政诉讼法修改是否应规定检察机关有权对法院的行政执行活动进行法律监督,是一个需要研究的问题。  

  按照行政诉讼法和行政强制法的规定,法院的行政执行活动包括对法院判决的执行和非诉行政执行。所谓“非诉行政执行”,按照行政诉讼法第66条规定,是指公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的,行政机关在没有法定直接强制执行权的前提下,申请法院强制执行的案件。行政强制法对法院非诉行政执行规定了较为严格的程序。  

  行政强制法通过后,我国现行法律中赋予行政机关直接强制执行权的寥寥无几,只有税收征收管理法、海关法等几部法律。绝大多数行政机关对相对人在法定期间不提起诉讼又不履行的情况,都要申请法院强制执行。我国行政法学者提出行政诉讼法施行20多年来存在的主要问题是“立案难、审理难、执行难”,但笔者提出还存在一个问题就是“执行乱”。造成目前“执行难、执行乱”的原因有很多,但其中原因之一是法院执行机构内部不依法办事。事实证明行政执行作为一种公权力的行使,没有检察机关作为一种公权力对其进行制约,必然导致权力的滥用。在目前的法官职务犯罪中,执行法官职务犯罪所占比例很大。因此,检察院有必要对法院的行政执行活动进行检察监督。  

  二、关于法院对检察院抗诉作出再审裁定的期限问题  

  2007年修改民诉法时,明确规定了接受抗诉的法院作出再审裁定的期限,即应当在收到检察院抗诉书之日起30日内作出再审裁定。以上规定不仅明确了法院对检察院抗诉作出裁定的期限,更明确了法院接到检察院的抗诉后必须进行再审。修改行政诉讼法时,也应当增加相关内容。  

  三、行政诉讼检察监督的方式问题行政诉讼法只规定了“抗诉”一种检察监督方式。民诉法在借鉴吸收《意见》的基础上,增加了“检察建议”的监督方式,其中包括再审检察建议和其他检察建议。  

  1.再审检察建议。民诉法第208条第2款规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”《意见》第7条第2款规定:“人民法院收到再审检察建议后,应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的,应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的,应当提请上级人民检察院提出抗诉。”行政诉讼法修改也应当对检察院向同级法院提出“再审检察建议”的监督方式作出规定。  

  2.其他检察建议。民诉法第208条第3款规定:“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。”以上规定对维护司法公正也具有重要作用,建议在修改行政诉讼法过程中予以借鉴。  

  民诉法没有规定法院对“其他检察建议”的回复问题。《意见》第10条规定:“人民检察院提出检察建议的,人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复意见有异议的,可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的,应当监督下级人民法院及时纠正。”如果不明确规定法院对检察建议的回复期限等问题,将使检察建议制度落空。行政诉讼法修改可以考虑借鉴吸收以上规定。  

  关于检察机关在行使监督职责时的调查取证问题  

  修改后民诉法第210条规定:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”民诉法强化了检察机关的监督手段,行政诉讼法修改也应增加相关内容。 

  (作者单位:全国人大常委会法工委)

[责任编辑:齐磊] 下一篇文章:恶意透支信用卡细节的认定