财政预算为什么管不住超收

时间:2012-03-09 16:11:00作者:何代欣新闻来源:中国青年报

评论投稿打印转发复制链接||字号

  财政预算是每年两会关注的焦点,今年亦不例外。温家宝总理在《政府工作报告》中提到,“2011年我国公共财政收入10.37万亿元,增长24.8%”,超过了2011年年初我国公共财政收入预算增长8%的目标。再往前看,2010年全国公共财政收入为83101.51亿元,执行数为当年预算数的112.4%,财政依然超收。  

  为什么预算收入总是与实际收入不相符?预算收入为什么约束不住财政的连年超收?这种超收会不会加剧企业及百姓的负担? 

  必须要明确的是,中国经济的高速发展,是解释当前一切中国现象的不可或缺的因素。经济高速发展也是财政实际收入屡超预算收入的首要原因。以2011年“预算案”为例,我国财政预算收入较2010年决算数额增加8%,主要依据是当年经济预期增长8%,预算收入也增加了相应比例。实际上,这样的累加不太符合中国现实与国际经验。从我国现实来看,近十年来,中国财政收入增速从未低于GDP增速;从各发达经济体高速发展时期经验来看,经济快速增长时期的财政收入高于GDP增速是比较正常的现象。 

  分析财政实际收入与预算收入不符,必须对预算约束有充分的了解。有学者认为,财政实际收入与预算收入不符,多收和少收都是违背预算约束,不严格按照预算执行的结果;也有学者认为,财政收入应遵循“应收尽收”原则,超收是严格按程序执行的结果,没有不妥。如果按预算规定,核定了最终征收目标,超出部分未能入库,才是违背了《预算法》。 

  上述争议涉及到如何认识财政预算的问题。一个国家的财政预算,如果是追求预算数与实际数相符,那么财政收入数额就有必要向预算收入数额看齐;而如果是追求收入管理尽可能高效率,那么财政收入就应该坚持《预算法》制定的“应收尽收”原则,不必关心是否超收或者少收。从世界范围来看,有的国家坚持了预算收入约束财政收入的原则,有的国家选择了“应收尽收”的原则,但是很少有国家像我们一样,一方面强调“应收尽收”,另一方面,盯着预算约束。因此,长期来看,我国的预算改革需要在二者之间作出权衡,选择其一,而不是如现在一样并行相悖。 

  分析了上述原因,我们又该如何看待财政预算管不住超收的现实呢? 

  首先,中国预算改革起步较晚,在我国市场经济初步形成后财政才有了真正意义上的预算、决算程序。全面来看,预算制定、管理、改革等各个步骤都具有明显的起步特征。一方面,预算收入的制定原则是按简单的GDP增速同比增加,没有考虑到执行过程中的具体问题,比如,GDP增速高于预期,预算外资金进入预算内,税收优惠、产业优惠期结束等等。另一方面,少做预算收入是为了控制支出膨胀。我国经济转型需要政府支出的领域比较多,而且很多支出一旦开始就会持续追加。因此,为了控制财政风险就要控制支出总额。在传统的“量入为出”原则下,如果预算收入盲目做大,不仅有可能承担收不来这么多钱的风险,而且可能催生扩大支出的不理智行为。因此,财政预算收入预测的保守,也是多方客观原因所致。 

  第二,预算制定讲求连续稳定,而财政收入执行却面临诸多政策及环境变化,预算收入与实际收入就是在这一静一动之间发生了错位。预算的制定讲求连续和稳定,这是《预算法》的基本原则,也是世界各国政府通行的基本标准。预算的连续和稳定有许多苛刻的条件,比如假定国内经济持续稳定、宏观政策稳定、国外环境稳定等等。这些条件就是要保证预算制定可以参考历年的变化趋势,制定财政收入和支出的具体数额。实际上,中国财政预算面临的相关环境,不满足如此严格的条件。作为经济转型国家,我们的财税政策、产业政策和区域政策,在每个财政年度都有所调整。这些调整有的在预算制定时能有所考虑,有的却难以预计。比如,2008年“5·12”特大地震,除了中央的救灾补贴,还有大家很少关注的灾区增值税减免,再比如,2010年应对金融危机的一系列财税政策变动及2011年个人所得税起征点调整,这些变化都实实在在地影响到了预算收支。这一静一动之间的错位造成了预算制定与实际执行之间的收入偏离。 

  第三,财政收入预测本身就是世界性难题,中国尚在摸索适合自身发展规律的预测办法。纵观世界各国,有的国家几乎从不制定财政收入预算,因为他们大多认为财政收入变化难以捉摸,计划不如变化快。其他制定收入预算的国家,也采取了一系列办法,尽可能缩小年初预算数与年末执行数的偏差。美国财政部每年制定收入预算有非常复杂的过程,大致包括预算信息采集、分析、建模、预测、预检验等。但从其实际效果来看,很多年份偏差依然较大,偏离度超过10%。我国现行《预算法》明确了收入预算制定的必要性及内容,但适合我国财政收入预算的信息采集、估计方法及先期检验都未成形。这也客观造成了财政预算收入与实际收入的不符。 

  毫无疑问,财政收支预测得越精确,政府行为就越有方向,政府与市场、企业、居民之间的关系协调也更有依据,但目前我国预算部门尚不具备这样的能力。要弥合中国预算收入与实际收入之间的鸿沟,一方面要保证财经信息的有效搜集与精确化处理,一方面要在完善财政预算制度方面扎实推进。 

  (作者为中国社会科学院财政与贸易经济研究所博士)

[责任编辑:齐磊] 上一篇文章:公布PM2.5,政府应从被动变主动
下一篇文章:茅台本无罪,公款吃喝出"恶名"