深化理论研究推进检察工作科学发展

　　4月22日至24日，第十届全国检察理论研究年会在重庆召开。本次年会恰值全国检察机关深入学习实践科学发展观之际，“检察工作的科学发展”从而成为与会人员探讨和交流的主要话题——— 

　　深化理论研究推进检察工作科学发展 

　　会议现场 

　　“科学发展”这一词语以及检察工作应该实现科学发展这一观念已经为广大检察人员所熟知，但是对于检察工作科学发展的内涵，检察工作科学发展与检察机关的价值定位以及检察工作科学发展与检察改革、检察管理等问题，则少为人所知或有不同的理解。与会人员较为一致的感受是，不深入研究科学发展，检察工作就实现不了科学发展。 

　　■检察工作科学发展的内涵 

　　科学发展观的核心是以人为本，贯彻落实科学发展观必须全面、深刻地理解“以人为本”。由此，广东省珠海市检察院检察官卢希起博士作年会主题发言时提出，在检察工作中，一方面要把执法活动作为保护和实现人民群众根本利益的载体，怀着对人民群众的深厚感情执法，惩治犯罪，保护人民。当前，要根据社会经济文化发展的状况和民主法治进程的推进，重新考量和平衡被害人、犯罪人的合法权利和利益。另一方面，在检察队伍建设中，也要将以人为本的理念一以贯之。目前，检察机关完全按照党政机关干部的标准和模式管理检察人员，难以反映检察工作的专业特点和内在需要，不利于检察人员向高素质专业化的方向发展，也难以满足检察工作的客观需求。湖南省检察院研究室主任吴建雄在发言时也认为，检察执法的本质要求就是维护人权，维护人权是以人为本和执法为民理念在检察活动中的具体展现。　

　　我国学术界和检察实务界对检察工作发展内涵的理解有所不同。湖北省老河口市检察院徐东、程桂林认为，检察工作科学发展的基本内涵可以从宏观和微观两个层面来理解。宏观层面的检察工作科学发展，就是将检察工作放到整个经济社会的大系统中来定位和考察检察工作的发展，从这个意义上讲，检察工作科学发展就是指检察机关要充分发挥检察职能服务大局，准确地把握检察工作与经济、政治、文化、社会建设的最佳结合点，努力为经济社会的发展提供高质量、高效能的司法保障;微观层面的检察工作科学发展，就是把检察工作本身作为一个系统来衡量检察工作本身的状况，在这个意义上来界定检察工作科学发展就是指，检察工作要“以人为本”，努力实现“立检为公、执法为民”的本质要求，坚持“统筹兼顾”贯穿检察工作始终，努力实现检察工作自身的全面、协调、可持续发展。 

　　■检察工作科学发展与检察机关的价值定位 

　　有检察人员反映，在实践中，一些地方的检察人员缺乏监督意识和监督信心，履行职责中不敢监督、不善监督、监督不规范、监督不到位;有的检察机关对部分重大案件的办理重配合轻监督。浙江省杭州市下城区检察院杨琴在年会主题发言中认为，上述现象的根本原因在于检察机关的价值定位不清晰，检察人员对检察机关的职能定位缺乏深刻认识。她认为，以科学发展观为指导，检察机关的价值定位包括两方面:一是为经济社会发展提供秩序保障，二是以人为本，保护公民权利。在大多数情况下两者是统一的，但是在有些情况下，两者会发生一定的冲突。对此，杨琴认为，为发展提供秩序保障在最终目的上是为了实现以人为本，以人为本是检察机关核心的、优先的价值定位。在两者发生冲突时，检察机关应当选择是否符合以人为本为价值判断标准。人的全面发展作为法的最高价值，对于其他价值都具有绝对超越的意义。检察机关打击犯罪、维护社会秩序从本质上是实现法的秩序价值，而检察机关发挥其职能作用，以人为本，保护公民权利，实质上是以人的全面发展为价值定位的。两者在实践中发生冲突时，理当优先选择以人为本，保护公民权利。　

　　与杨琴的观点相近，江西省检察院宋智勇、宋尚华提出，检察权的法律价值包括秩序价值、公正价值、保障价值和人的全面发展价值，而法的最终价值应当就是人的全面发展。由于一切价值目标都应当而且可以归之于最高价值的某一方面或者某一部分，前三个基础价值本身也成为促进人的全面发展的最高价值的一部分。当然，检察机关在促进人的全面发展的同时，其本身的行使，也应当坚持以人为本，切实维护好最广大人民的根本利益。　

　　与上述观点的表述不同，湖北省武汉市检察院检察长孙应征、法律政策研究室副主任刘国媛提出，检察机关的价值定位是实现公平和正义，那么，为实现这个价值追求，检察机关的角色定位就显得尤其重要。有了明确的角色定位才可以进行相应的职权配置和制度设计。他们认为，我国检察机关的角色定位应当是法律的守护者。检察职权的配置与行使、相关制度的设计也必须以“法律守护人”的定位为标准，以追求公平正义为目标。 

　　■检察工作科学发展与检察改革 

　　与会人员普遍认为，科学发展观是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，也是推进检察工作特别是解决事关检察事业长远发展一系列重大问题的重要指导方针，检察改革也必须在坚持科学发展的前提下进行。辽宁省本溪市检察院法律政策研究室主任刘妍提出，检察工作中影响和制约科学发展的突出问题主要包括法律监督的程序和手段规定不够完备，影响监督效力;检察权行政化倾向突出，检察机关不能真正依法独立行使法律监督职能;检察队伍整体素质不高，执法作风仍需转变等。刘妍认为，完善诉讼法律监督权配置，推动检察工作全面发展，首要任务必须完善检察机关法律监督范围的立法，保证法律监督范围的完备，消除监督的盲区，同时，把法律监督的程序具体化和规范化，使之具有严格的约束力，违反法律程序的要承担相应的法律责任。　

　　公诉工作作为检察机关法律监督职能的重要组成部分，居于检察工作的重要位置。《科学发展观与公诉改革》课题组提出，应完善公诉变更制度，规范起诉效力与审判范围的关系。其中，公诉变更是指检察机关在提起公诉至庭审结束以前，依法对公诉的内容和范围加以变更的活动，包括撤回起诉、追加起诉以及变更起诉。课题组就此认为，首先，应当明确法院审判的对象必须与检察院起诉指控的对象保持同一，法院只能在检察院起诉指控的对象范围内进行审判。其次，需要进一步拓展公诉变更的适用范围，将其他与本案相牵连的案件纳入到追加起诉的范围，并以诉讼客体的同一性为界限，调整变更公诉的范围。第三，规范公诉变更的时限，检察机关应当在判决作出前提出变更要求。第四，由于人民法院在审判中所具有的中立地位及指挥审判的职能，告知义务应当由法院承担。第五，从保障被告人辩护权行使的角度出发，应当赋予被告人申请延期审理的权利，法院也有义务及时告知被告人享有这一权利。　

　　调查权是检察机关普遍享有的一种权力。近年来，湖北省检察机关系统总结基层经验，探索建立了以发现、核实、纠正有关司法执法机关及其工作人员诉讼违法行为为核心内容的法律监督调查机制。湖北省检察院副检察长郑青在主题发言中提出，需要在法律框架内建立法律监督调查机制，对侦查机关、审判机关及其工作人员在诉讼活动中违反法律情况进行调查核实，并采取检察建议、纠正违法通知书、建议更换办案人员、抗诉等方式进行督促纠正，同时与初查工作相衔接，对构成犯罪的行为依法提请追诉。　

　　“检察督促令是我国检察机关未曾使用但应当普遍使用的一种法律监督手段，与当下检察机关使用的检察建议和纠正违法通知书不同，是更能体现法律监督权威、更有助于国家法律监督机关权能发挥的一种监督形式，应当取代检察建议和纠正违法通知书而成为检察机关广泛使用的司法指令和文书。”这是暨南大学法学院教授梁玉霞与广东省广州市天河区检察院倪瑞兰共同提出的观点。检察督促令是指作为法律监督机关的人民检察院，对于所发现的国家机关、企事业单位、社会组织或个人实施或可能实施的违法、侵权、犯罪、职务懈怠、管理疏漏等，要求其依法纠正或防范而发布的监督命令。她们认为，检察督促令在性质上属于一种先导性、非处分性的司法命令，具有警告和督促执行的双重功能。如果能够很好地得到执行，国家就无须启动司法程序。 

　　■检察工作科学发展与检察管理 

　　检察工作科学发展必然依赖科学化的检察管理，检察管理科学化也必定促进检察工作的科学发展，关键是如何将二者有机结合起来。检察管理的创新是丰富多彩的。如广东省广州市检察院副检察长陈思民介绍了广州市海珠区检察院在运筹学中黄金分割最优化方法的启迪下，尝试将黄金分割律这一“美”的“最优”的比例运用到检察管理实践中，从而科学准确地统筹兼顾检察队伍、检察业务、检务保障及检察工作当前发展与长远计划之间的关系，努力实现检察工作发展的全面协调可持续的经验做法，引起与会者的极大兴趣。最高人民检察院办公厅人民监督工作办公室主任文盛堂认为，我国检察管理正处于改革与发展的重要历史时期，需要以创新的策略与技术方法来有效推进，但实践中应当高度重视以下要领:第一，检察管理创新策略要适度。既要适应检察管理的科学发展需求状况，又要适应创新主体所具备的创新能力和条件。第二，检察管理创新方法要适宜。既要量力而行，又要适宜于创新领域及具体项目的客观需要，在综合考证的基础上优选最适宜的创新方法。第三，检察管理创新风险要适可。　

　　司法权力的地方化和行政化是与会人员极为关心的问题。黑龙江省检察院研究室主任孙宝民、黑龙江省齐齐哈尔市检察院张国军对此认为，我国司法权力的地方化和行政化严重损害司法独立和司法公正，克服司法地方化和行政化成为当前中国检察管理模式构建必须着重考虑的因素。与此同时，检察机关法律监督职能必须得到加强的法治需求与检察机关现实地位被边缘化、职能被弱化的趋势之间的矛盾问题，也是困扰检察工作改革和发展的关键问题。他们认为，检察权地方化问题实质上是司法独立与组织资源依赖之间矛盾的外化;检察权行政化问题实质上是检察职能与管理职能双重组织属性及检察业务系统和检察管理系统之间矛盾的外化;检察机关地位被边缘化、职能被弱化问题实质上是检察机关组织战略管理不利造成的。为此，他们提出我国应建立权变的矩阵型检察组织结构，其显著特点就是信息和权力的纵向与横向渠道同时发生作用的多重指挥，允许相互竞争的权力基础共同管理工作流程。 

　　■会场声音 

　　以检察长为被监督主体改革自侦监督制度 

　　口重庆市人民检察院　黄常明 熊皓　

　　现行的对自侦权行使的监督制约体系，基本上是通过检察长或检察委员会而发生作用的，检察长处于监督制约体系的核心，但检察长同时又在自侦权的行使中起着核心的决定作用，从检察长行使领导权的角度来说，侦查决定权与监督权是不分的。因此，应确立以检察长为被监督制约核心，建立自侦决定权与监督权的相对分离的制度。基本思路是:第一，分、州、市检察院和基层院立案查办的职务犯罪嫌疑人的审查决定逮捕权，由上一级检察院行使，以保证本院检察长集中精力行使职务犯罪侦查指挥权，加大侦查力度。上一级检察院侦查监督部门还应当有权对下一级院实施职务犯罪案件立案监督和侦查活动监督，发现应当立案而不立案或不应当立案而立案情形，或发现侦查活动中的违法行为，有权监督纠正。第二，对于扣押、冻结等涉及财产方面的侦查措施，实行本院侦查监督部门审查制度。第三，对于拘传、取保候审、拘留、查询、搜查等强制措施和侦查手段，由本院分管侦查的检察长批准，签发许可令。 

　　有必要规定职务犯罪侦查优先权 

　　口浙江省宁波市人民检察院　张利兆 王志胜　

　　当前，职务犯罪侦查工作事实上面临着各“有权主体”之间的权能分配和协调运行问题，为此应对检察机关的职务犯罪侦查优先权进行研究。检察机关职务犯罪侦查优先权应当是指检察机关作为国家法律监督机关和法定的职务犯罪专门侦查机关，基于其维护公共利益的特殊职责和在“职务犯罪治理法治化”中的不可替代角色，所享有的一旦对职务犯罪决定实施侦查，其他主体的权力便不得在法律上替代或者损害检察权行使效果的必要地位，以及对与职务犯罪有特定牵连的非职务犯罪或因履行职务犯罪侦查职能需要而不可避免地进入检察侦查程序的其他非职务犯罪，享有的依法进行查处并能够产生排他性效果的管辖与处理权力，同时还包括在特定情况下，检察机关因侦查事务需要而临时要求私主体予以谅让，从而顺利确保侦查效果的权力。确立这一优先权，可以促进职务犯罪治理法治化、提高对职务犯罪追诉水平以及实现职务犯罪侦查效率和私权利保护的衡平兼顾。 

　　实行职位说明制度进行科学管理 

　　口湖南省长沙市人民检察院　陈绍纯　

　　职位说明解决的是绩效主体和绩效目标的问题，也就是“谁来做”和“做什么”的问题。要始终明确绩效管理的整体目标和个体目标，具体到检察机关，就是要明确整个检察机关的绩效目标和每个检察人员的绩效目标。毋庸置疑，检察机关的整体绩效目标就是“法律监督”，而每个检察人员的绩效目标则应是围绕法律监督这个整体目标，对其分解后的每个部门及每个检察人员的个体目标，具体就是每个检察人员、每个职位的工作任务。反过来，如果科学地设定了每个工作职位，并对每个职位的工作职责和工作任务进行了明晰，那么检察机关的整体目标也就显而易见了。编制职位说明书是绩效管理的基础工作，所以要在系统地分析和梳理检察机关的职能、内部职位设置、人员编配、流程管理、监督制约机制的基础上，科学地确定职位，再为每个检察职位定岗定责，确定每个职位所需的个人素质条件，这也是检察机关规范化建设的现实之需。