侦检关系本质之解析

现代世界各国的警察机关虽然从本质上讲均属于治安行政机关，但具有司法性质的刑事侦查活动[1]事实上也由警察机关来承担，并且设置专门侦查机构和刑事警察人员，这使得侦查机关兼具司法机关的性质。造成这种状况的原因似乎可从以下两个方面分析：

其一，从事刑事侦查活动的机关或人员，往往处在与犯罪作斗争的第一线，侦查活动的复杂性、艰巨性和危险性需要侦查人员在行动上集中、统一、快速、果敢，这就要求对侦查人员在行政上实行半军事化的管理。这一点与治安警察没有实质区别，即都应实行同等的半军事化管理，为提高管理效率，避免机构重叠和浪费，把刑事侦查人员纳入警察体系(即称刑警)进行统一管理，其必要性是显而易见的；

其二，侦查活动与治安活动有不可分割的联系。侦查活动对付的是犯罪，而大部分犯罪案件本质上不过是治安案件发展的严重形态。在具体的办案实践中，治安警察与刑事警察就自己所接受的案件不仅可能在实体上进行磋商以决定某一个案件是属于治安案件还是犯罪案件，而且更可能在办案程序的操作上相互移转案件，甚至需要统一规划，在某些特定情况下甚至需要不分彼此，共同行动，这就决定了治安和侦查之间存在一种经常性的甚至是天然的相互联系。如果把刑事警察的侦查活动独立出去，势必人为造成工作上的相互隔离甚至扯皮，这对于维护社会治安和打击犯罪是不利的。由此似乎可以得出这样的结论：警察机关承担带有司法性质的刑事侦查任务，从理论上讲也是成立的。

行使刑事侦查这一司法职能的警察机关固然也可以代表国家起诉犯罪[2]，但一般需聘请专业人士(一般称起诉律师)出席法庭(普通刑警不具备打官司的能力)，但这一做法的弊端又是显而易见的：警察机关聘请的起诉律师，因承担着代表警察机关起诉犯罪的职责，需要精心研究案件的证据、事实、适用法律及庭审应诉策略，需要一个能独立思考、独立提出自己主张的办案环境，并需要不断向刑事警察提出各种要求以补充和完善证据。但由于起诉律师是受警察机关聘请的专业人士，行政上隶属或受制于警察机关，当自己对案件的主张同警察机关的看法不一致时，极有可能受到排斥和压制，不利于起诉律师很好地发挥主观能动性，从而不利于保障起诉质量和提高起诉水平。起诉律师的这种独立性需求与受制于警察机关的现实之间的矛盾冲突似乎直接促成了专门的检察机关公诉职能(本文中的检察机关也叫起诉机关，反之亦然)的形成。

检察机关承担公诉职能比较好地解决了起诉律师与警察机关存在的那种原始性的矛盾：起诉律师摆脱了警察机关的行政干预，在专司公诉职责的检察机关里找到一个较为理想的独立思考案情的空间。当然，由于起诉是一项代表国家追诉犯罪的艰巨的司法活动，各个起诉律师(或称检察官)需要在检察机关检察长的领导下发挥一种合力，以便更好地完成代表国家起诉犯罪的职责。这样，检察机关相对于警察机关的独立性就显而易见地完成了。所谓诉讼史上起诉与侦查的分离乃是一个普遍的、不争的事实。正是起诉与侦查的分离引起了人们对二者关系的理论思考，这种分离是研究起诉与侦查关系的前提。

在刑事司法程序结构中，起诉与侦查共同构成控诉方，理论上是没有多大争议的，其含义是：诉讼的基本结构是控、辩、审三方构成的“等腰三角结构”图形，它不仅典型地体现在庭审结构中，也体现在庭外控辩双方作力量相当的诉讼准备，即庭外“等距离延伸”后构成的大结构图形中。刑事诉讼因追究犯罪的复杂性需要实行“二级延伸”，即增加专门性的侦查活动。但无论延伸多远，侦查总是处在控诉一方。

然而，起诉与侦查最富有意义的内容却在于进一步揭示起诉与侦查在刑事诉讼中的诉讼地位的比较，或者谓之二者的主存问题。

检察机关的职责是代表国家起诉犯罪，并且出席法庭控诉犯罪，履行举证责任，回答辩护方的质疑；不仅如此，检察机关在决定起诉前，要全面精细地研究和把握案情，要对侦查机关收集的材料进行全面、独立的梳理，起诉的成功与否，在很大程度上取决于检察机关的独立构思，侦查材料只是为完成这种构思所提供的帮助。由此看来，检察机关无论从形式上还是实质上都是权威、典型的控诉机关，是控诉的灵魂、关键与代表，相比之下，侦查活动只不过是检察机关起诉活动的准备性活动，侦查是从属于起诉的，或者说侦查是为起诉服务的。

侦查从属于起诉所导致的另一个结果是起诉机关有权对侦查进行控制。正是这种控制使得起诉机关的权威性更具有实质性的意义。控制的本质是侦查机关必须听命于检察机关对收集证据提出的各种要求，以防止警察机关在办理刑事案件中出现有案不立、不应立案而立案、拖延侦查和滥用职权侵犯公民权利的现象，以便保证起诉机关顺利完成代表国家控诉犯罪的使命。

实现起诉权对侦查权的控制，需要赋予起诉机关几个关键性权力，包括完全侦查权、立案控制权和指挥侦查权。有关国家在这方面有较成熟的法律制度可供我们借鉴。

完全侦查权，来源于起诉机关作为控诉方的权威性和典型性。虽然起诉机关事实上不一定亲自行使这些权力，但赋予这个权力是必要的，以便起诉机关在必要时接管警察机关的侦查或者进行补充侦查。对此有学者甚至认为侦查权是属于检察官的。[3]完全侦查权其中一个关键性的内容是起诉机关有权侦查一切刑事案件。现代世界多数国家都承认此项权利。比如德国刑事诉讼法第 161 条规定，检察官可以亲自进行各种侦查或者交付警察机关及其官员进行侦查；日本刑事诉讼法第 191 条第一款规定，检察官在认为必要时，可以自行侦查犯罪。朝鲜、蒙古等国家的检察机关对一切刑事案件都有权直接侦查，也有权命令或指示其他侦查机关侦查。[4]前苏联刑事诉讼法第 211 条和第 216 条规定，必要时，检察长有权参加调查和自行侦查任何案件。[5]

立案控制权是在警察机关实际上行使侦查权的情况下，为防止警察机关有案不立及擅自撤消案件的恣意现象的发生，而赋予起诉机关。关于监督立案是否合法的权力。现今多数国家都重视并肯定这一权力。如英国1985 年《犯罪起诉法》规定，为了防止警方对应该提起诉讼的案件不予起提诉讼，法律要求警察局长将本辖区内的每一起严重犯罪通知检察官。[6]前苏联刑事诉讼法规定，侦查员或调查机关提起刑事诉讼决定的副本应当立即送交检察长，其目的在于使检察长行使立案监督权。[7]前苏联检察院法第 29 条规定，检察机关为了进行审查，可向调查机关、侦查机关调阅刑事案件和有关的立案材料和资料；检察长每月至少审查一次法律要求执行的情况，即审查、接受、登记和处理的有关犯罪或可能构成犯罪的申诉和报导材料；检察长有权依法决定刑事案件的立案或撤销刑事案件，中止或终止刑事案件的诉讼程序；检察长依照刑事诉讼法规定的程序，在立案中，向调查机关和侦查机关发出的指示，有关机关必须执行。[8]保加利亚刑事诉讼法第 132 条规定，检察员在知道有普通犯罪行为发生时，应立即发出进行调查或侦查的书面命令，或自己进行侦查。阿尔巴尼刑事诉讼法第 93 条规定，检察长应主动提起刑事诉讼；朝鲜和蒙古的立法都明确规定，检察机关都有权立案或批准立案。[9]法国刑事诉讼法规定的立案更严格，是否立案全由预审法官来决定：对于控告附带有民事损害赔偿请求的案件，预审法官就立案开始侦查。对于不附带损害赔偿但控告有追究犯罪请求的，则将此项请求移送地方检察官。当检察官决定此案可以侦查时，便向预审法官提出书面申请书。预审法官立案后就开始侦查。[10]法国的这一规定比较特殊，但它至少表明了两点，一是对立案进行严格控制是必要的；二是警察机关没有立案权。另外，法国刑事诉讼法规定，司法警官有责任将获知的各类犯罪立即向检察官报告；初步侦查终结时，应当将笔录原本和副本、证书和文件、扣押的物品送交检察官。[11]此规定也一定程度上表明了起诉机关对立案的一定程度的控制。

起诉机关指挥侦查的涵义包括两个方面的内容：一是起诉机关亲自侦查案件时，有权调动警察力量进行侦查；二是警察机关侦查案件时，起诉机关有权随时介入并有发布各种指示、命令。国外多数国家都规定了起诉机关的指挥侦查权。如法国刑事诉讼法规定：总检察长、检察官执行职务时，有权指挥其所在区内的司法警官和司法警察的活动。司法警官和司法警察应当听从指挥；司法警官和司法警察在上诉法院各管辖区内的活动应当接受该驻上诉法院总检察长的监视。检察长可以委托他们搜集有利于审判的任何情况；司法警察在犯罪现场进行侦查时，一旦检察官亲临现场，司法警官立即丧失权力，而由检察官本人继续侦查。检察官也可指示司法警官继续侦查。[12]日本刑事诉讼法第 193 条规定，检察官在其管辖区域内对司法警察职员所进行的侦查可以作必要的一般指示，进行必要的一般指挥；检察官在自行侦查的情形下认为有必要时，可以指挥司法警察职员使之辅助侦查；司法警察职员应当服从检察官的指示或指挥。[13]其它如德国、前苏联、东欧诸国、朝鲜、蒙古等国的刑事诉讼法均有类似规定。英国、美国的起诉机关对侦查的指挥力度相对较弱，但也有相当程度的干预。如英国各检察长有权就所有与刑事犯罪有关的事务向警察机关提出建议；地方检察官有权向警察或其它部门提供诉讼意见，指导进行诉讼。[14]美国总检察长有权侦查政府官员的犯罪行为，并直接领导联邦调查局的工作；联邦检察官对在其司法区内实施的违反联邦法律的犯罪行为，有权要求进行或继续侦查；州检察长必要时可以派其助手去警察机构协助工作；地方助理检察官有权在提起诉讼前调查犯罪事实，有些案件，首席检察官可派本署侦查员参与侦查，可以介入警察在其辖区内执行的逮捕；检察官可以要求目睹实施犯罪或者了解犯罪情况的警官作为控方的证人出庭作证。[15]英、美国的起诉机关指挥侦查的相对软弱是有历史原因的。英国在历史上一直是由警察机关起诉犯罪的，警察机关聘请的起诉律师在体制上一直从属于警察机关，只是在 1985 年制定《犯罪起诉法》后，起诉机关才从警察机关独立出来，并全部接管由警察机关侦查移送的案件。[16]对于英国来说，这本身已经是一个重大进步，并预示着检察权的日渐强化的趋势。美国则在传统上受英国法律的影响很大，虽然检察权较英国强一些，但基本上是类似的。此外，目前世界多数国家的起诉机关有权要求甚至命令了解案件的侦查员(实践中主要是警察机关的刑事警察)作为控方证人出庭作证，[17]也一定程度上体现了起诉对侦查的指挥。

[1]刑事侦查活动作为司法活动的理由在于它属于诉讼中控诉活动的组成部分。

[2]英国在 1985 年颁布《犯罪起诉法》之前就是由警察机关直接起诉犯罪。

[3]如台湾学者陈朴生认为，“侦查乃检察官为调查犯人及搜集证据而决定起诉与否之准备程序”“侦查犯罪之权应属于检察官”。(陈朴生：《刑事诉讼法论》，台湾正中书局 1970年版，第 142、143页。)

[4]参见金明焕主编：《比较检察制度研究》，中国检察出版社 1993 年版，第 71-73页。

[5]参见金明焕主编：《比较检察制度研究》，中国检察出版社 1993 年版，第 62页。

[6]龙宗智：《英国检察制度的重大改革》，《人民检察》1987 年第 6期，第 31 页。

[7]参见金明焕主编：《比较检察制度研究》，中国检察出版社 1993 年版，第 66页。

[8]参见金明焕主编：《比较检察制度研究》，中国检察出版社 1993 年版，第67页。

[9]参见金明焕主编：《比较检察制度研究》，中国检察出版社 1993 年版，第 65页。

[10]陈光中主编：《外国刑事司法程序比较研究》，法律出版社 1988 年版，第 74 页。

[11]王以真主编：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社 1994 年版，第 277 页。

[12]王以真主编：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社 1994 年版，第 277-278 页。