监督型检察建议宜称为“检察意见”

　　2009年11月高检院颁布了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》(下称《规定》)，《规定》改变了以往监督型检察建议和服务型检察建议两种检察建议并存的做法，只确认服务型检察建议。笔者认为，《规定》颁布后，监督型检察建议统一改为“检察意见”为宜。 

　　一、原有两种检察建议 

　　《规定》颁布之前，高检院的许多规范性文件都涉及到了检察建议，主要包括1999年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》(下称《刑诉规则》)、2001年颁布的《关于刑事抗诉工作的若干意见》(下称《抗诉意见》)、2001年颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(下称《办案规则》)。根据这些规范性文件，检察建议可分为两大类:一类是具法律监督属性的检察建议，简称为监督型检察建议。《办案规则》第四十七条规定的向人民法院提出的要求再审、要求纠正错误裁定、要求纠正再审程序违法的检察建议;《抗诉意见》规定的要求人民法院纠正审判活动中的轻微程序违法和更正法律文书中的差错的检察建议。另一类是作为参与社会综合治理的检察建议，简称为服务型检察建议。包括《刑诉规则》二百三十九条规定的向有关主管机关要求没收犯罪嫌疑人违法所得的检察建议、《办案规则》第四十八条规定的向有关单位提出完善制度、追究有关人员纪律责任的检察建议。 

　　二、《规定》只确立服务型检察建议 

　　《规定》从提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体和审批程序等方面对检察建议作了明确规定，从而构建了较为完备的检察建议工作机制。但是《规定》摒弃了以往两种检察建议并存的做法，只确认了其中一种检察建议———服务型检察建议。《规定》第一条规定:“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”从该条可以看出，检察建议主要是建议有关单位完善制度，加强管理，堵塞漏洞;应用于执法、司法机关时，也是建议其解决执法、司法活动中的倾向性、苗头性的一类问题。可见，根据《规定》，检察建议仅是检察机关参与社会综合治理的一种方式，不具有法律监督属性。 

　　三、监督型检察建议宜统一称为“检察意见” 

　　笔者认为，在将检察建议定位为参与社会综合治理的方式后，监督型检察建议宜统一称为“检察意见”。 

　　第一，实践中，监督型检察建议具有存在的必要性。监督型检察建议适用的范围主要是一些不能抗诉但确有错误的法院裁判，通过检察建议的方式进行监督，可以避免出现监督盲区，监督型检察建议起了弥补检察机关监督手段过于单一的缺陷。 

　　第二，将监督型检察建议改为“检察意见”，可增强检察机关法律监督的刚性。检察建议，从字面上看，所谓“建议”，就是“希望”或者“要求”对方做什么和怎样做，而“希望”或“要求”，对方可以接受，也可以不接受，本身并没有约束力，更不具有法律效力，是否采纳完全取决于被建议单位。而将监督型检察建议改为“检察意见”，向有关机关明确表明该检察意见是作为法律监督机关的意见，而不是可采纳可不采纳的建议，从而增强检察机关法律监督的刚性。 

　　第三，高检院的有关规定中，“检察意见”已经被作为法律监督的手段。高检院公诉厅在2005年8月印发的《关于进一步加强刑事抗诉工作强化审判监督的若干意见》中规定，“对于人民法院采信未经庭审质证的证据，但尚不影响定罪量刑的;违反法定程序，但程度较轻尚未达到抗诉条件的;超过法定审理期限的;裁判文书存在技术性问题但不影响裁判正确性的，以及不影响裁判正确性的其他违法行为，人民检察院可以根据实际情况采取发纠正违法通知书或者检察意见函的形式进行监督。” 

　　第四，司法实践中，“检察意见”已经作为法律监督的重要手段。根据刑事诉讼法第一百六十九条和第二百二十二条的规定，检察机关对人民法院实行法律监督可采取“提出纠正意见”、“提出书面纠正意见”的手段。实践中，检察机关使用的法律文书就称为“检察意见书”。 

　　第五，有利于构建一个完整、多层次的法律监督体系。“检察意见”作为法律监督的专门手段后，可与抗诉、纠正违法通知书配合使用，分别适用不同的情形，从而形成一个完整的多层次的法律监督体系。这样，在诉讼中，除了抗诉适用法定的条件外，对于其他违法情形或裁判确有错误的，检察机关可视情节轻重分别采用检察意见和纠正违法通知书的方式实行法律监督。对于情节较轻的，可提出检察意见;对于情节较重、裁判明显错误或者提出检察意见后拒不纠正的，检察机关可以进一步向有关机关发出纠正违法通知书，要求限期纠正。 

　　(作者为上海市松江区人民检察院检察长)