民事行政诉讼监督提质增效的路径

时间:2019-01-08 09:22:00作者:滕艳军新闻来源:《人民检察》

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  │滕艳军*

  [摘 要] 民事行政诉讼监督是民行检察工作的传统业务。当前民事行政诉讼监督呈现出监督质量不高、监督效果不显、监督刚性不强、监督权威未能有效树立的整体势弱特点。应当通过更新监督理念,提升监督能力,统一监督标准,规范监督程序,优化监督方式,重视调查核实,凝聚监督合力等路径,提升民事行政诉讼监督的质效,做实做优做强民事行政检察工作。

  2013年至2017年,全国检察机关对认为确有错误的民事行政生效裁判、调解书提出抗诉2万余件,法院已改判、调解、发回重审、和解撤诉1.2万件,采纳率约为60%;提出再审检察建议2.4万件,法院已采纳1.6万件,采纳率约为66.67%。①在刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作发展不平衡的背景下,如何通过民事行政诉讼监督案件的办理,做实做优做强民事行政检察工作,是当前检察机关亟待解决的一个问题。笔者认为,可以从以下路径进行探析。

  一、更新监督理念(略)

  二、提升监督能力

  2013年最高人民检察院出台的《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》(以下简称《意见》)就民事行政检察工作明确提出了敢于监督、善于监督的基本要求。民事行政诉讼监督工作要实现创新发展,必须“重自强”,着重提升以下几个方面的监督能力。

  (一)监督线索发现能力。2013年至2017年,最高人民法院受理案件82383件,审结79692件;地方各级法院受理案件8896.7万件,审结、执结8598.4万件。②上述案件大部分为民事(包括商事)案件。同期,检察机关监督案件数量与审判执行案件数量对比相对失衡,说明目前检察机关在民事行政诉讼监督线索发现方面,尚存在能力不足的问题,今后可以在依当事人申请监督的基础上,逐步扩大检察机关依职权监督的案件范围,不断探索涉及损害国家利益和社会公共利益,审判执行人员枉法裁判以及虚假诉讼等方面案件线索的发现机制和途径。

  (二)监督案件审查能力。案件审查是民事行政诉讼监督案件办理的关键环节。民事行政诉讼监督主要在于审查审判执行活动及其结果的违法性,其判断的主要依据为民事诉讼法第二百条关于再审事由的十三项规定。从省级检察院提请抗诉的案件来看,涉及最多的监督事由是原裁判认定的基本事实缺乏证据证明和原裁判适用法律确有错误,以该两项监督事由进行监督的案件约占省级检察院提请抗诉案件数量的70%以上。审查案件时应着重把握以下几点:

  1.如何认定原裁判认定的基本事实缺乏证据证明。笔者认为,从监督实践来看,只要能够证明终审判决在认定案件基本事实时存在以下违法性,即可据以提出抗诉。一是判决在认定案件基本事实方面存在明显的计算错误,例如计算方式错误、计算依据错误、计算项目重复或漏项等,进而导致终审判决在当事人具体权利义务的分配上存在明显不公;二是判决在认定案件基本事实方面存在矛盾,即对相互矛盾的涉案证据均予以确认或采信,导致对案件基本事实认定混乱且实体判决结果缺乏合理依据;三是判决对案件基本事实能够查清而未予查清,片面地依据一方当事人提交的并不充分或有瑕疵的证据作出判决,导致实体判决不公;四是判决所采信的证据足以使人产生合理怀疑,但终审判决对此未予调查核实或在调查后仍片面采信,导致终审判决缺乏公信力;五是判决对证据的采信明显不符合高度盖然性的证明标准,所采信的主要证据证明力明显不足或足以被其他证据所否定。

  2.如何认定原裁判适用法律确有错误。最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《规则》)对原裁判适用法律确有错误的情形进行了重点列举与兜底规定。当前,原裁判适用法律确有错误的情况一般集中在法律关系的认定和法律责任的确定等方面,应加大对这两方面的审查力度。具体而言,一是适用的法律与案件性质明显不符。这种情况主要是指原裁判确定了错误的案由,进而导致适用了与案件性质不相符的法律条文。二是认定主体错误。这种情况主要是指原裁判将与案件无关的人错误认定为法律关系的主体,或者对真正的法律关系主体未予认定。三是认定法律关系错误。这种情况主要是指原裁判误将当事人之间存在的A性质法律关系认定为B性质法律关系。四是认定法律行为效力错误。这种情况主要是指对法律行为是否成立、是否生效、是否变更、是否解除以及是否应当承担法律责任等问题的认定,因违反有关法律规定而出现错误。五是确定民事责任明显违背当事人有效约定或法律规定。这种情况主要是指在当事人之间有合法约定或者法律有明确规定的情况下,原裁判未依照当事人的约定或者法律规定确定义务人应承担的法律责任,而导致裁判结果出现错误。六是举证责任分配失当导致裁判结果存在错误。这种情况多见于案件事实难以查清的案件中,出现这种情况的主要原因是审判人员对举证责任分配规则把握不清,或为了达到一定的非法目的而刻意为之。

  (三)检察法律文书说理能力。在办理民事行政诉讼监督案件时,应重点对以下类型案件的处理决定进行释法说理。一是当事人对检察环节司法办案的公正性存在质疑,可能引发涉检网络舆情的案件;二是涉及群体性利益、可能引发上访或者群体性事件的案件;三是当事人对适用法律存在误解,释法说理有利于明确法律含义、阐明适用法律理由的案件;四是涉及重大国家利益和社会公共利益的案件;五是涉及老年人、妇女、未成年人、残疾人等特殊群体的案件。

  现阶段在民事行政诉讼监督案件中作出的抗诉文书和不支持监督文书还存在不够规范和说理不深不透的问题。部分检察院不重视法律文书的质量,而是简单地把矛盾纠纷推向上级检察院或者法院。在精准抗诉理念的指引下,抗诉文书的说理尤为重要,应当围绕案件事实、证据、程序和法律适用依法进行说理,根据案件的性质特点、复杂程度、社会关注度有针对性地进行说理,综合考虑说理对象的实际需求、文化程度、心理特征等选择说理的方式方法,做到法理情相结合。

  三、统一监督标准

  近年来,省级检察院提请最高人民检察院抗诉的民事行政案件的支持率相对较低,如果排除提请抗诉质量的因素,首要原因应是上下级检察机关对抗诉标准的把握不一致。《意见》对民事行政诉讼监督标准有一个概括性的表述:“办理抗诉案件,应当从证据采信、事实认定和法律适用等方面严格把握抗诉标准,同时应当综合考虑裁判的社会效果和作出时的司法政策、社会背景。”即在民事行政诉讼监督标准的把握方面,应当坚持法定性标准与必要性标准相结合。笔者拟重点阐述民事行政诉讼监督的必要性标准。

  对于必要性标准,可以从以下几方面来把握:一是对于判决在认定事实或适用法律方面存在一定瑕疵,但从实体正义的角度考虑,实体判决结果正确或者相对公正的,一般不宜提出抗诉。二是对于判决存在程序瑕疵,但未影响实体判决结果的,一般不宜提出抗诉;对于判决存在重大程序错误,可能影响实体裁判结果的,一般应予提出抗诉。在对民事裁判结果进行监督时,应当侧重于进行实体审查。在实体判决结果存在问题的情况下,审理程序中存在的问题可以作为抗诉的补强理由。三是在办案的法律效果与社会效果相冲突的情况下,适当偏重办案的社会效果。即,应当通过目标分析的方式,以能否实现监督的目的来判断,其着眼点不应仅限于个案公正,而应立足于整体法律价值的实现。四是在依法监督的同时,应适当兼顾判决作出时的司法政策以及相关司法政策出台的社会背景,切忌机械适用法律而无视监督的社会效果。司法政策是对司法活动进行指引和规范的规则,③可以作为法无明文规定事项的办案依据,也可以为正当地解释法律提供一定的政策依据。五是在依法监督的同时,尊重法官的自由裁量权。对此应当把握的原则是:对于法官毫无根据地行使自由裁量权,导致责任比例严重失当的案件,应当予以抗诉;对于法官行使自由裁量权有一定的合理依据,但在比例分配方面稍有不当的案件,一般不宜提出抗诉。对此,还应结合其他抗诉事由一并进行审查。在多数情况下,可以把法官行使自由裁量权失当作为提出抗诉的补强理由。六是既要依法保护弱势群体利益,又要杜绝以此为由转移信访矛盾。目前一些地方出现通过提请抗诉转移信访矛盾的不良倾向。信访问题需要通过多方面的努力来化解,不能简单地通过提请抗诉或者提出抗诉把信访矛盾转移到上级检察机关或者法院。七是应适当考虑案件中存在的问题是否必须通过抗诉途径来解决,以及能否通过抗诉途径来解决。如果案件中存在的问题通过其他方式解决效果更好,则应通过其他方式来解决。

  四、规范监督程序(略)

  五、优化监督方式(略)

  六、重视调查核实

  目前,民事行政诉讼监督以书面审查为主,导致检察人员办理案件的司法亲历性不足。增强民事行政诉讼监督案件办理的司法亲历性,是民事行政诉讼监督提质增效的客观需要,其最为有效的方式即为调查核实。对此,一方面,应加大调查核实在民事行政诉讼监督中的适用力度和适用范围,增强监督实效。另一方面,应对调查核实的适用进行规范,做到合法合理适用。在监督实践中,应当着重注意以下几点:

  第一,检察机关行使调查核实权应当与其监督属性相适应,不应当超越监督职能,为一方当事人收集证据甚至成为一方当事人的“代理人”,导致民事行政诉讼结构失衡。换言之,调查核实的事项应当严格限制在与判断民事行政诉讼过程和结果是否符合法律规定有关。另外,虽然《规则》第六十五规定了“仅通过阅卷及审查现有材料难以认定”的限定条件,但在监督过程中应当赋予检察人员在判断案件是否符合上述限定条件方面必要的自由裁量权,即如果检察人员在审查案件时认为需要采取相应的调查核实措施,一般应予允许。

  第二,检察机关采取的调查核实措施应当适当。一是使询问当事人或者案外人成为办案常态,必要时辅之以听证程序。二是根据办案的切实需要,调取相关证据或咨询专业人员、相关部门、行业协会的意见。三是严控鉴定、评估、审计、勘验的适用情形,对于在诉讼过程中已经进行过鉴定、评估、审计、勘验的,一般不再委托鉴定、评估、审计、勘验。对于判决所采信的鉴定意见、评估意见、审计意见等证据,如果有证据能够证明存在相关人员不具有资格、程序严重违法、结论明显依据不足等情形,可据以提请抗诉或再审检察建议。四是严格遵守“检察院调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施”的规定。

  第三,检察机关进行调查核实必须严格遵循调查核实程序。《规则》第七十一条规定:“人民检察院调查核实,应当由两人以上共同进行。调查笔录经被调查人校阅后,由调查人、被调查人签名或者盖章。被调查人拒绝签名盖章的,应当记明情况。”正确规范行使调查核实权,对于维护被调查人的合法权益,确保民事行政诉讼监督的精准性具有重要意义。

  第四,检察机关调查核实结果的运用应当区分不同情形。一是作为新证据使用;二是作为抗诉的理由在文书中写明。

  第五,在虚假诉讼监督中应当高度重视调查核实权的运用。在虚假诉讼监督实践中,必须增强调查核实意识,积极运用调查核实措施,通过缜密的调查取证来查明案件基本事实。在虚假诉讼的多发领域,应当明确调查核实的重点内容。例如,对于民间借贷纠纷,应当着重调查借款的支付方式、债权人和债务人的经济状况以及执行款流转情况;对于离婚析产纠纷,应当着重调查是否通过诉讼转移夫妻共同财产、逃避夫妻共同债务或者增加夫妻一方的义务;对于房地产权属纠纷,应当着重调查涉案房地产是否存在法律、行政法规或国家政策禁止、限制转让的情形,是否存在当事人规避法律以房抵债的情形;对于以国有企业、集体企业为被告的财产纠纷,应当着重调查是否存在虚构法律关系侵吞国家、集体资产的情形等。

  七、凝聚监督合力(略)

  *作者单位:最高人民检察院办公厅。

  ①参见2018年3月9日第十三届全国人民代表大会第一次会议上最高人民检察院工作报告。

  ②引注同①。

  ③参见李大勇:《论司法政策的正当性》,载《法律科学》2017年第1期。

  (摘自《人民检察》2018年第22期)

[责任编辑:马志为] 下一篇文章:认罪认罚案件中值班律师应兼顾“三重角色”

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