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检察民事公益诉讼请求之确定

时间:2021-03-24 09:43:00作者:汤维建 王德良 任靖新闻来源:《人民检察》

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    │汤维建 王德良 任靖 

  公益诉讼的诉讼请求是指公益诉讼中起诉主体通过法院向对方当事人提出的维护公益的诉讼主张。检察民事公益诉讼的诉讼请求,是指检察机关基于环境保护法、消费者权益保护法、英雄烈士保护法等法律,通过法院向公益侵权者提出的旨在维护国家利益和社会公共利益的诉讼主张。检察民事公益诉讼案件的诉讼请求承载着检察机关在办理民事公益诉讼案件过程中的实体要求,其不仅是修复受损国家利益及社会公共利益的判定依据,也是检察机关在对案件证据及事实综合考量的基础上所提出的用以限定审理及裁判范围、指引诉辩方向的重要航标。因此,对检察民事公益诉讼案件中的诉讼请求问题开展深入系统的研究,有助于进一步完善检察民事公益诉讼的制度体系,也能为司法实践提供参考。 

  一、检察机关确定民事公益诉讼请求应考虑的关联性因素 

  (一)从民事法律责任看公益诉讼请求的确定 

  我国民事公益诉讼主要因行为人的侵权行为而发生,侵权人承担的民事责任也应当是侵权责任。从司法实践看,检察公益诉讼案件的诉讼请求也是基于相关民事实体法和司法解释规定的责任方式,以实体权利为基础,以对方当事人承担法律责任的方式实现其追求的法律效果,因此实体法上有关责任承担方式的规定对检察公益诉讼案件中的诉讼请求有着规制性作用。如果公益侵害行为的基础法律关系是侵权之债,检察机关提起公益诉讼案件的诉讼请求的类型与范围就需要以侵权责任承担方式为基础。 

  (二)从公益诉讼案件的类型看公益诉讼请求的确定 

  公益诉讼横跨民事公益诉讼和行政公益诉讼两大领域,与行政公益诉讼请求主要以确定违法和判令履职为内容的诉讼请求的相对单一和简单化有所不同,民事公益诉讼请求形态多样。在民事公益诉讼中,又有环境公益诉讼、消费公益诉讼和英烈名誉侵权公益诉讼之分。此外,还有“等”外探索性公益诉讼的各种类型。在确定公益诉讼请求时,首先有必要确定将提起的是哪一类实体法领域中的公益诉讼。立法为不同领域的民事公益诉讼所配置的诉讼请求有所差异。比如,恢复原状、赔偿损失在消费公益诉讼和英烈名誉侵权公益诉讼中基本上无适用的余地,但在环境公益诉讼中却是主要的诉讼请求形式。即便在同一领域的公益诉讼中,其所涉及的基础法律关系不同,所提出的诉讼请求必然也有差别。比如同属消费公益诉讼,有的属于销售假药假盐等侵权纠纷,有的属于格式合同无效确认之诉的合同纠纷,二者的诉讼请求自然有所区别。 

  (三)从诉的种类看公益诉讼请求的确定 

  从公益诉讼所涉类型来看,大多数都属于基于侵权法律关系所产生的给付之诉,其诉讼请求表现为给付型诉讼请求,包括行为给付和财产给付。行为给付又包括积极的作为给付和消极的不作为给付,前者如修复生态环境、赔礼道歉、排除妨碍、消除影响、恢复名誉、披露信息、重新进行环评等,后者如停止侵害、禁止新收押金等。但有些公益诉讼案件会涉及确认之诉或变更形成之诉,确认之诉的诉讼请求有确认格式条款无效、确认歧视性规定无效等,变更形成之诉的诉讼请求有解除侵害消费者权益的合同等。总体上看,在公益诉讼中,确认之诉和变更形成之诉的占比较小,给付之诉及其诉讼请求应当成为检察机关确定公益诉讼请求时的考虑重点。 

  (四)从受侵害程度看公益诉讼请求的确定 

  依据公益诉讼案件中被侵害人在人身或财产上受侵害程度的不同可将案件分为三类:纯粹公益侵害案件、大额侵害案件和小额分散性侵害案件。这里以案件数量最多的环境公益诉讼和消费公益诉讼为考察对象,对不同类型案件中的诉讼请求设置作具体分析。一般的环境侵害案件中会存在特定或不特定个体的健康或财产利益遭受侵害的状况,纯粹公益侵害案件只涉及环境本身及公共性利益的侵害。纯粹公益侵害案件所涉环境存在地广人稀或难以为公众作经济利用的特点。由于此类案件中不存在个体受害人主张损害赔偿的情形,为保护公共利益,环境民事公益诉讼制止和预防侵害、促进环境修复、补偿环境利益损失等功能需要得到全面的发挥,因而适用的公益诉讼请求类型最为广泛。存在大额侵害的环境或消费侵权案件中,受害者通常会主动通过私益诉讼等手段主张侵权人的损害赔偿责任(包括惩罚性赔偿责任),并要求其停止侵权行为,从而实现权利的救济。侵权行为已经停止,受害人权利得到救济,因此民事公益诉讼的诉讼请求应发挥对私人利益之外的公共利益的补充保护作用。 

  (五)从组合方式看公益诉讼请求的确定 

  从公益诉讼请求的功能出发,可将公益诉讼请求分为制止型诉讼请求、预防型诉讼请求、补救型诉讼请求以及威慑型诉讼请求等四种类型。制止型诉讼请求主要包括停止侵害等民事责任;预防型诉讼请求主要包括排除妨碍、消除危险等民事责任;补救型诉讼请求包括修复生态环境、赔偿生态环境服务功能损失、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉等民事责任;威慑型诉讼请求包括惩罚性赔偿等民事责任。其中补救型诉讼请求最为重要,包括功能损失的赔偿和修复生态环境的赔偿,民法典第一千二百三十五条还增加了永久性功能损失的赔偿。采用“组合方式”确定公益诉讼请求能够显示出公益保护和救济的层次性和逻辑性,同时也因其覆盖范围较广而使得公益保护和救济具有周延性和全面性。当然,这种组合性方式所起到的主要是设定框架和启发作用,实践中的公益诉讼请求形态更加丰富多彩,尽管其从性质和功能而言基本上都可纳入上述组合方式的框架之中,但不能因为该组合方式的存在而限制司法实践中创新能动作用的发挥。 

  (六)从检察机关的身份看公益诉讼请求的确定 

  受检察机关提起公益诉讼目的之制约,公益诉讼请求应体现公共利益保护的特殊要求,要求检察机关主张的权利请求应超越私益界限,法律效果上表现为实现的效益具有一定的非排他性和外部性,即受益主体的广泛性和不确定性,社会公众或不特定多数人皆可从中受益,且整体利益方向一致,相互间不存在竞争与冲突。检察公益诉讼中,涉及的主体包括实体权利主体、诉讼主体和诉讼受益主体,这三类主体存在分离的情况,这种特殊性也会制约检察公益诉讼案件的诉讼请求。另外,公共利益的公共性特征也限制诉讼请求的选择和处分,相关诉讼请求的处分需要遵循特定的程序要求,如进行公告等。因此,检察公益诉讼案件的诉讼请求范围应有所限缩,如果公益诉讼案件线索是经行政机关处理或者刑事处理后移送来的,基本上无需再提“停止侵害”的诉讼请求,这与其他主体提出的公益诉讼有所不同。 

  二、确定检察公益诉讼请求的基本步骤 

  在目前公益诉讼制度尚未独立成法之过渡阶段,公益诉讼请求基于公益保护的功能及其特殊性可以活用现行民事实体法及其相关司法解释加以能动性地确定。具体而言,可分为以下三个步骤或三个层次加以确定: 

  第一层次是民法典总则上的规定。根据民法典第一百七十九条的规定,承担民事责任的方式主要有:停止侵害,排除妨碍,消除危险,返还财产,恢复原状,修理、重作、更换,继续履行,赔偿损失,支付违约金,消除影响、恢复名誉,赔礼道歉,惩罚性赔偿。其中停止侵害、排除妨碍、消除危险、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等方式可以直接适用于公益诉讼中成为公益诉讼请求。恢复原状、赔偿损失可以在经过特殊化表述后成为公益诉讼请求的表现方式。修理、重作、更换,继续履行,支付违约金等方式属于私益诉讼的专属性请求,不宜适用于公益诉讼中作为诉讼请求的表现形态。惩罚性赔偿只能适用于其他法律有明文规定的情形,它不具有普遍的适用性,但经过解释论上的转换和扩张可以适用于有限的公益诉讼领域。事实上,民法典在确定一般性民事法律责任方式之外,还在第一千二百三十五条中专门规定了环境公益侵权诉讼的责任方式。依据该条规定,违反国家规定造成生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失;生态环境功能永久性损害造成的损失;生态环境损害调查、鉴定评估等费用;清除污染、修复生态环境费用以及防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。值得注意的是,该条并未穷尽环境公益诉讼的所有诉讼请求或责任方式,而仅仅就其特殊的损失和费用作了补充性、细化性、转换性的规定,在检察机关确定公益诉讼请求的类型和范围时,应当结合民法典总则第一百七十九条的规定综合衡量确定。 

  第二层次是根据环境保护法、消费者权益保护法、英雄烈士保护法等部门法确定公益诉讼请求。环境保护法第六十四条规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”目前,侵权责任法(已失效)已并入民法典之中,因而环境保护法实际上并未就环境侵权责任方式作出特别的规定,完全按照第一层次民法典上的规定确定环境公益诉讼请求。 

  消费者权益保护法第四十条、第四十八条、第五十条以及第五十五条对诉讼请求作出了规定,在消费侵权诉讼中,能够使用的民事责任方式主要包括赔偿损失、停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉、惩罚性赔偿等。在这些责任方式中,停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉等方式可以直接转用于消费公益诉讼中,但赔偿损失以及惩罚性赔偿能否适用于消费公益诉讼之中存在争议,从目前司法实践看,惩罚性赔偿已经在某些消费公益诉讼中得到尝试性适用,但损害赔偿这种显然属于私益性诉讼请求的责任方式能否适用于消费公益诉讼之中颇有疑问。 

  第三层次是司法解释上的规定。其一,环境公益诉讼司法解释。2020年最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条至第二十一条对环境公益诉讼中的诉讼请求作出了规定,其中第十八条是基本的规定,其所确定的环境公益侵权的责任方式主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境(2015年该司法解释表述为恢复原状,2020年予以修改)、赔偿损失、赔礼道歉等6种,赔偿损失指的是功能损失。其他合理费用也构成公益诉讼请求的组成部分。其二,消费公益诉讼司法解释。最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条、第十七条、第十八条对消费公益诉讼请求的类型作出了规定。与《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》相比,《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中所确认的责任承担方式在停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等四方面与环境公益诉讼中的责任方式相同,但少了“恢复原状、赔偿损失”两项。这是由消费公益诉讼和环境公益诉讼的不同性质所决定的,在消费公益诉讼中,恢复原状的诉讼请求难以直接适用,但可以转变为召回商品等诉讼请求,而召回商品等诉讼请求又与消除危险等诉讼请求呈竞合状态;赔偿损失属于私益损害,公益诉讼人无法主张,但惩罚性赔偿另当别论。 

  此外,最高人民检察院在检察机关提起公益诉讼试点工作期间发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(已失效)均不区分环境公益诉讼抑或消费公益诉讼,确定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等6种诉讼请求。这6种诉讼请求与2015年最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》完全一致。最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》并未就检察机关确定公益诉讼请求的类型和范围作出规定,而仅在第十八条中规定:“人民法院认为人民检察院提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的,可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。”可知停止侵害、恢复原状在环境公益诉讼中是尤为重要的诉讼请求类型。 

  三、检察机关在确定公益诉讼请求时应当处理好的几个关系 

  (一)处理好检察公益诉讼案件诉讼请求与私益诉讼案件诉讼请求的关系 

  私益诉讼与公益诉讼在起诉主体、诉讼目的、制度功能等方面有着较大不同,但二者间也存在关联,这种关联主要表现在两个层面:一是程序上的关联,二是实体上的关联。公益诉讼与私益诉讼在程序上的关联性是指二者会存在程序上的交叉,包括在先交叉、同时交叉与在后交叉三种形态。在先交叉是指私益诉讼发动在先,公益诉讼发动在后;同时交叉是指私益诉讼和公益诉讼同时发动,同处在诉讼系属之中;在后交叉是指私益诉讼在公益诉讼结束后予以启动。存在于私益诉讼与公益诉讼之间的这三种程序关联,将对二者之间实体上的关联产生影响。如果私益诉讼发动在先,则其诉讼请求对发动在后的公益诉讼将产生三方面的影响:一是全面竞合型诉讼请求,因为在先的私益诉讼客观上产生了公益效果,发动在后的公益诉讼便无需再作为公益诉讼请求重复地提出,如环境公益诉讼中的停止侵权、消除危险、排除妨碍等。二是部分竞合型诉讼请求,因为在先的私益诉讼请求已经有了部分实现,在后的公益诉讼仅需提出补充性的诉讼请求即可,如消费公益诉讼中的惩罚性赔偿等。三是完全并列型诉讼请求,在先的私益诉讼囿于其诉讼性质无法提出的公益诉讼请求,只能留待在后的公益诉讼予以提出,如环境公益诉讼中的恢复原状、支付修复费用、功能损失(含永久性功能损失)等。如果私益诉讼和公益诉讼同时发动,则二者间的诉讼请求会发生排列组合上的变异,私益诉讼能够提出的在客观上具有公益效果的诉讼请求,由于公益诉讼同时予以了发动,而公益诉讼与这些诉讼请求在本性上更加契合,因而这些诉讼请求应当通过程序上的协调,由公益诉讼予以提出,如停止侵权、消除危险、排除妨碍、赔礼道歉等等,其他的两类请求则各归其主,既互不交叉也不互相代替,如私益诉讼提出的私益损害赔偿,公益诉讼提出公益损害赔偿。如果公益诉讼发动在先,私益诉讼发动在后,其情形基本同于二者程序上并行的状态,公益诉讼能够而且应当提出所有的公益性质的诉讼请求,惩罚性赔偿也可以替代性预先提出,仅需留下私益性的诉讼请求给私益诉讼去主张即可。 

  (全文详见《人民检察》2021年第5期或请关注人民检察微信公众号) 

[责任编辑:马志为]
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