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“无缝”监护体系的构建——从性侵未成年人犯罪预防谈起

时间:2021-08-24 10:21:00作者:新闻来源:《人民检察》

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  │高维俭* 谢扬强**

  *西南政法大学教授、博士生导师、少年法学研究中心主任,重庆市法学会少年法学研究会会长;**西南政法大学法学院博士研究生。

  性侵未成年人犯罪严重挑战社会道德和文明的底线,威胁未成年人的健康成长,历来是司法机关严厉打击的对象。虽然立法机关针对性侵未成年人犯罪编织了愈加严密的刑事法网,司法机关也不断加大对此类犯罪的打击力度,但性侵未成年人现象仍大量存在。根据最高人民检察院2021年6月发布的《未成年人检察工作白皮书(2020)》统计,2020年检察机关起诉强奸未成年人犯罪人数与往年同期相比,尽管增速有所放缓,但整体数量仍然居高不下。

  从实践研究来看,监护缺失、监护不力、监护不当是性侵未成年人案件中最常见、最主要的原因。监护与教育之于未成年人健康成长犹如鸟之两翼、车之双轮,发挥着根本的保障作用。其中,监护无疑是重中之重,是未成年人保护的基础形式,而教育本质上亦为监护之重要内容。只有家庭、学校、社会为未成年人提供了合理、有效的监护和教育,才能提高其保护意识,筑牢未成年人保护的屏障,不让加害人有可乘之机,进而从根本上有效预防性侵未成年人案件的发生。

  一、我国未成年人监护制度的现状与不足

  值得肯定的是,民法典和2020年修订的未成年人保护法细化了父母和其他监护人的监护职责,完善了家庭监护;明确了国家对家庭监护进行指导、支持、帮助和监督的责任,初步建立了监护监督、监护支持机制;完善了委托监护(照护)和临时监护、长期监护制度等。毋庸置疑,这些措施的出台,将促使我国未成年人监护制度发展发生质的跨越。

  (一)我国未成年人监护制度的基本构架

  根据民法典关于未成年人监护制度的有关规定,从监护主体及其顺位角度而言,我国未成年人监护可以分为如下几类:其一,父母监护,是基于血缘及家庭关系形成的第一顺位的监护类别,具有法定性和天然的正当性。其二,其他近亲属监护,也是基于血缘及家庭关系形成的第二顺位的监护类别。其三,其他亲友或组织监护,是指在没有上述两个顺位的合适监护人的情况下,其他愿意担任监护人的个人或者有关组织,经未成年人住所地的居委会、村委会或者民政部门同意的监护。其四,社会基层组织监护,即指在没有上述顺位的合适监护人的情况下,由居委会或村委会承担未成年人监护人的监护类别。其五,国家监护,即指在没有上述顺位的合适监护人的情况下,由民政部门代表国家作为未成年人监护人的监护类别。

  上述不同主体的监护之间存在着脉络清晰的顺位关系,即根据血缘和社会关系的亲疏远近,按照由亲至疏、由近及远、由私及公排序,前者优先于后者,国家监护居于最后的兜底性或保障性的地位。

  (二)我国未成年人监护制度的不足之处

  随着我国未成年人监护制度发展的不断深化,“法不进家门”的传统观念日渐式微,公法化、社会化的监护理念正逐步确立。但是,制度改革的渐进性决定了完备的未成年人监护制度不可能一蹴而就,当前未成年人监护制度仍有诸多缺漏。

  其一,制度体系粗疏。受“宜粗不宜细”的立法指导思想和传统家族观念的影响,我国监护制度从一开始就存在因权利义务模糊、内容宽泛而导致缺乏操作性的问题。以委托监护(照护)为例,随着社会经济的快速发展,农村居民进城务工已成常态,我国留守儿童的教育监管已经成为一个亟待解决的社会问题。在国家监护尚未完善的情况下,委托监护(照护)本应是最佳选择。但长期以来我国委托监护制度立法较为粗疏,关于受托人的资格条件、双方的权利义务关系、配套的监督、支持机制均处于模糊不清或者缺失状态,导致其无法实现对留守儿童各项权益的有效保护。尽管修订后的未成年人保护法对委托监护(照护)制度进行了细化和完善,但是,其素有缺漏仍一时难以从根本上得到弥补。

  其二,监督机制乏力。虽然立法已明确规定了监护人的范围和确定规则,也规定了倘若没有依法具有监护资格的人,由民政部门代表国家实行兜底监护,但实践中监护缺漏的情况仍然大量存在。因为特定情形下,监护的开始需要启动机制,使得法律所规定的监护人能够知悉自己的监护职责并开始履行监护职责。未成年人身心特征要求监护必须具有持续性,监督机制乏力不仅意味着监护过程中被监护人的权益得不到有效保护,更体现在监护支持机制无法启动、监护失职无法救济。

  其三,支持措施不足。当前我国关于家庭监护的支持措施严重不足,导致家庭监护的效果大打折扣,监护不力甚至监护失效的情况时有发生。修订后的未成年人保护法对于监护支持进行了细化完善,在总则中明确了国家对家庭监护进行指导、支持、帮助的责任,在分则中社会保护一章和政府保护一章中规定了相应的具体措施,有利于家庭监护能力的进一步提高。但监护支持机制作为国家监护的重要内容,具有兜底性、保障性,缺乏专门的机制措施和配套政策,势必影响其功能的正常发挥。

  二、域外未成年人监护制度的考察与评析

  世界各国的未成年人监护制度,根植于本国文化传统之中。但随着未成年人利益最大化原则被广泛接受,未成年人监护的制度内核也正在趋向统一。

  (一)大陆法系

  其一,亲权与监护制度并行的立法模式。德国、法国等典型大陆法系国家均确立了亲权与监护制度并行的立法模式。首先由亲权制度调整父母对子女的监护教养,对不处于父母亲权照护之下的未成年人则启动监护制度。英美法系国家则不区分父母亲权与监护制度,这是两大法系关于监护制度最大的区别。早期的亲权制度较为保守,具有父权优位的家长制特征,子女甚至母亲的权利也遭到贬抑。随着个人监护主义消弭,国家监护主义确立,未成年人的主体地位进一步凸显,亲权制度开始由权利向义务转变。德国和法国等逐步确立了实质的父母照顾权,使得监护关系与监护内容更加契合。

  其二,体系完备,程序规范。现行德国、法国等典型大陆法系国家的监护制度,不仅具有完备的框架体系,在内容上亦具有较强的可操作性。一方面,对于监护的启动条件、监护资格、权利义务等方面均作了详细规定。另一方面,对各项程序也进行了严格规范,例如监护启动程序、监护监督程序等均作了具体要求。同时,还成立了专门机构保障监护制度的顺畅运行。

  其三,确立了国家监护主义理念。以德国为例,家庭法院和青少年局在未成年人监护中处于重要地位。家庭法院深刻介入到未成年人监护的各个环节,具有全程性、广泛性、深入性、强制性等特征;青少年局则是监护职责承担的实体性主体,在必要时将代表国家担负起监护使命。此外,在司法实践中,还有许多非官方的公益组织,甚至个人都参与到监护事务中,未成年人监护制度社会化的趋势也愈发明显。

  (二)英美法系

  其一,以未成年人利益最大化原则为指导思想。未成年人利益最大化原则作为未成年人法的基本原则,已经渗透到英美法系未成年人监护制度的诸多方面。

  其二,独具特色的监护监督机制。如美国在未成年人监护制度中设计了强制报告制度。公民无论职业如何,只要发现有疑似虐待、家庭暴力、忽视、情感压抑等情形,都有法定义务及时报告。同时规定,对错误举报也会采取相应的司法豁免,以免使得举报人产生不良的心理压力。强制报告制度最大限度地动员社会全体成员参与到未成年人的监护监督,充分激发了社会监督的活力,极大减轻了国家监督的压力。

  其三,公法化、社会化趋势日益明显。首先,为了帮助困难家庭的儿童,政府实施了救助困难家庭计划、强制执行父母的抚养义务以及增进家庭安全和稳定的措施;其次,为促进儿童在家庭生活中的福利,政府还向父母提供必要的教育指导;再次,为帮助受忽视或者虐待的儿童,政府制定了相关措施,建立了寄养、收养等制度。此外,专门保护未成年人的社会组织接连兴起,促进了未成年人监护制度的社会化发展。

  (三)共通之处

  一是以未成年人利益最大化为根本原则。未成年人利益最大化原则作为未成年人法的基本原则,已经被世界各国广泛接受。将家长权利逐渐转变为父母照顾,削弱了家长对未成年人的控制,进一步凸显了未成年人的主体地位。

  二是制度体系完备,权利义务明确。就宏观层面而言,从家庭监护到国家监护、社会监护,各自均形成了较为完备的体系,并且各个环节之间联系紧密、衔接良好。就微观层面来说,无论是监护的资格条件,还是监护的权利义务关系等内容均有详细具体的规定,为司法实践提供了较为清晰的指引。

  三是监护监督和监护支持机制成熟。监护监督和监护支持对未成年人监护制度正常运行至关重要。两大法系国家均设立了配套的监督机制和支持机制,经过不断发展完善现已走向成熟。

  四是公法化、社会化程度不断加深。国家公权力机关不断深入未成年人监护的各个方面、各个环节,例如监护监督、监护支持等。社会公益组织也越来越多参与到未成年人监护事务中来,加强了社会对未成年人的监护职能。

  三、构建“无缝”监护体系,筑牢未成年人保护基石

  监护缺失、监护不力、监护不当,不仅是未成年人遭受侵害的基本原因,也是未成年人走向违法犯罪道路的重要原因。构建以家庭监护为基础、国家监护为辅助和兜底、社会力量积极参与的“无缝”监护体系是预防未成年人违法犯罪和有效避免侵害未成年人案件发生的系统方略。

  (一)家庭监护体系为基础

  家庭、学校、社区三者有机结合构成了未成年人成长的基本环境因素,完备的家庭监护体系除了家庭本身的监护照管以外,还应当包括学校和社区的辅助监护(照护),三者紧密衔接、相辅相成。未成年人保护法的修订,细化了监护职责,明确了家庭监护的基础性地位。为进一步夯实我国未成年人监护制度的根基,需从以下方面加以细化完善。

  一是增设监护能力确认程序。实践中法定范围内的监护主体以自己“没有监护能力”为由拒绝担任监护人的情况屡见不鲜。我国的委托监护(照护)制度也因缺乏必要的监护能力审查程序,导致监护不当甚至监护侵害的情况也时常发生。尽管未成年人保护法对监护人的资格作了具体要求(第二十二条),但因缺乏具体的程序保障,易导致监护资格限制条件被架空。监护能力确认程序作为监护启动的重要一环,是监护职责能否正常履行的程序保障。设立监护能力确认程序,既能防止有监护能力的人拒绝履行监护责任而增加政府的负担,也能避免无监护能力之人担任监护人而不能正常履行监护职责。

  二是强化监护失职的法律责任。关于家庭监护不利的问题,适当的惩罚则是不可或缺的一环。对此,我国未成年人保护法在“法律责任”一章中有所规定,但只规定了“公安机关接到报告或者公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中发现未成年人的父母或者其他监护人存在上述情形的,应当予以训诫,并可以责令其接受家庭教育指导”(第一百一十八条第二款)。即,只规定了“训诫”和“责令接受家庭教育指导”两种罚则或措施——颇显软弱。对此,笔者认为,应当系统完善其法律责任,如通过援引相关法律规定的方式进行规制:涉及民事责任的,依据民法典的相关规定予以追究;涉及行政责任的,依据治安管理处罚法的相关规定予以追究,如警告、罚款、行政拘留,并责令其接受家庭教育指导等;涉及刑事责任的,依据刑法和刑事诉讼法的相关规定予以追究。

  三是完善家庭监护辅助机制。学校和社区作为未成年人生活、学习的重要场所,相关人员、机制的规范和健全,是完善家庭监护的重要辅助。近年来,性侵未成年人犯罪“熟人作案”的特征愈发明显,其中很大一部分是监护辅助机构的工作人员。这不仅反映了相关职业监督筛选机制缺失,也暴露了配套的教育保障措施明显不足的问题。对此,建议:进一步完善相关职业的监督筛选机制,严格其准入门槛等,避免不法分子有可乘之机;进一步完善配套的资金、人员配置,优化具体措施,提升监护照管的专业水准;进一步优化社区监护环境,为未成年人健康成长营造良好氛围,特别是应当构建视听传媒分级制度,减少网络不良信息对未成年人的负面影响。

  (二)国家监护为辅助和兜底

  广义的国家监护是指国家行使公权力对监护进行干预的各项制度的总称,包括监护监督、监护支持和监护替代三个方面,囊括了国家对监护的干预的全过程。当前国家监护制度已初步确立,各项具体制度还须进一步完善。

  一是健全监护监督机制。未成年人监护的持续性是催生监督制度的内在动力,立法缺陷和制度衔接问题是促使监督制度完善的外在因素。这两方面的因素决定了对监护人职责履行情况进行监督,不是对单次监护行为的评价或者发现监护失职时的救济,而是对监护职责履行全过程予以指导、督促、建议、纠正。

  目前关于监督主体的范围以及监督职责等诸多方面,存在模糊不清的问题。对此,笔者认为,首先,应当进一步明确监督主体,强化监督职责。未成年人保护法仅笼统规定国家和居委会、村委会对于监护的监督职责。显然,如此宽泛的监督主体无法对未成年人监护形成有效的监督。应当采取监督人与监督机构相结合的模式,选择与未成年人生活密切相关的人作为监护监督人,例如该未成年人的班主任或任课教师等。同时,可以选择具体的国家机关作为监护监督机关,对监护失职等行为进行监督救济。为了防止监督主体怠于行使监督职责,还须明确监督失职的法律责任,从而强化监督职责。其次,必须明确监督范围。对于未成年人监护的监督应当是全过程、全方位的,包括事前的监护启动监督、事中监护职责履行监督、事后对监护失职的救济等。再次,优化监督手段。以国家监督为基础,同时还应当积极引导社会力量参与监护监督。特别是要进一步拓展强制报告的适用范围,将监护不力、监护侵害等纳入强制报告的范围,充分发挥社会监督的作用。

  二是优化监护支持机制。未成年人保护法在规定父母或其他监护人第一责任的同时,明确了国家对家庭监护支持、指导、帮助与监督方面的责任。2021年6月《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》提出,要构建家庭教育指导服务体系,完善家庭监护支持政策。完善监护支持机制,首先,要成立专门的机构人员,让专业的人做专业的事,为后续工作开展提供组织保障;其次,要丰富配套措施,当前未成年人保护法对家庭监护的支持措施主要集中于公益性的家庭教育指导服务,方法措施较为单一,无法满足现实的多元化需求;再次,需凝聚社会各方力量,加强家庭、学校、社区支持一体化建设,多部门合力形成长效机制。

  三是完善监护替代机制。所谓的监护替代机制是指狭义的国家监护,即国家直接担负起监护职责的情形。民法典和未成年人保护法明确了民政部门对符合条件的未成年人进行临时监护或长期监护,进一步完善了国家监护的兜底责任。初具雏形的国家监护替代机制要想发展壮大,须从以下方面加以完善:(1)规范适用程序。必须进一步明确启动主体、完善启动程序等,否则国家监护的启动就无从谈起。(2)健全调查评估机制。调查评估机制主要是针对国家监护过程中监护职责的履行情况、被监护人的生活状态以及原监护人监护能力恢复情况等进行调查反馈的机制。(3)建立专业化的人员队伍,完善相关的机制措施,从而提升国家监护的整体水平。

  (三)社会监护为有益补充

  目前,我国未成年人社会监护制度尚未体系化建立,未成年人社会监护机制发展滞后。一方面,受传统的家庭观念的影响,许多民众认为监护属于家庭内部的私事,社会力量无须介入;另一方面,我国未成年人监护制度发展时间较短,司法实践和理论研究还不够深入,有关的组织机构仍未体系性建立,使得监护社会化的进程较为缓慢。社会监护制度作为连接家庭监护与国家监护的桥梁,具有弥补两者衔接不畅的功能。要构建“无缝”监护体系,必须充分发挥好社会监护的补充作用。

  一是发动社会力量参与监护监督。监护监督是一项纷繁复杂的工程,监护缺失、监护不力主要发生在家庭内部,隐蔽性较强,不易被发现。纵观域外各国,完备的监护监督机制,通常是以国家为主导,社会多方力量积极参与为基本模式。只有进一步拓宽社会力量参与监护监督的渠道,积极引导社会力量有序参与到未成年人监护监督工作中来,才能进一步提升监护监督的质量。

  (全文详见《人民检察》2021年第15期或请关注人民检察微信公众号)

[责任编辑:马志为]
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