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派驻公安执法办案管理中心检察机制研究

时间:2020-04-30 09:16:00作者:新闻来源:国家检察官学院学报

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  李华伟,中国政法大学证据科学研究院 2017级博士研究生,北京市人民检察院第十一检察部主任

  摘 要

  派驻公安机关执法办案管理中心检察机制是检察机关加强侦查监督的地方改革探索。该制度的设立符合幂次分布原理应用,缩小了监督盲区,实现了监督与侦查的同步,有效拓展了线索来源。在该制度运行中,涵育了以人权保护为核心的监督理念,有效缓解了检察官“追诉者”立场与“监督者”身份的角色冲突,推动侦查监督程序运行由依附走向独立。为了适应新时代人民群众对民主法治公平正义安全环境的新需求,我国侦查监督路径应当适时更新。在制度上适当调整检警关系,进一步加强监督的实质性;在程序运行上,摆脱对审查逮捕的依附,推动侦查监督的独立运行;在操作上,落实改革要求,推动重大侦查监督事项案件化办理。

  引  言

  侦查是国家权力与个人权利的直接博弈,侦查活动构成对公民宪法基本权利的干预,一旦滥用将造成侵犯人权的严重后果,因而对侦查活动实施监督势在必行。英美法系主要通过司法令状和大陪审团听审(预审)程序,大陆法系主要通过司法令状和检察权对警察侦查权的指挥来实现对侦查权的制约。我国则是由检察机关承担侦查监督职责,《宪法》《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》分别明确了检察机关侦查监督的宪法依据、组织法依据和诉讼法依据。司法实践中,检察机关的侦查监督逐步形成了“一体两翼”工作格局,即以审查逮捕为主体,以立案监督和侦查活动监督为两翼。学者亦指出,“我国的侦查监督制度,在传统上主要围绕检察机关这一国家专门的法律监督机关,行使审查批准逮捕权、立案监督权、侦查活动监督权等权力构筑起来”。由于审查逮捕本身具有独立的程序价值,所以更为典型意义上的侦查监督是指立案监督和侦查活动监督。除了立法依据明确,在理论上与审判监督屡遭质疑形成对比的是,学界对检察机关监督公安机关的立案、侦查活动不仅没有异议,而且大都主张强化监督力度。但长期以来,我国侦查监督在实践中处于乏力状态,法条与实践脱节,检察机关对侦查活动不能实施有效的法律控制,存在监督盲区,导致侦查任意主义。

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“完善检察机关行使监督权的法律制度”“加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防”“健全冤假错案有效防范、及时纠正机制”,无疑对侦查监督工作提出了更高要求。北京市检察机关应势而为,于2016年首创派驻公安机关执法办案管理中心检察机制(以下简称“派驻中心检察机制”),组建派驻中心检察室,加大侦查监督工作力度,成效显著。2019年7月召开的政法领域全面深化改革推进会明确要求“在县、市公安机关建设执法办案管理中心,探索建立派驻检察机制”。这标志着北京的探索得到充分认可,具备了研究样本意义。党的十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,要求加强对司法活动的监督,在这一总体背景下,系统梳理派驻中心检察机制是怎样运行的,为什么能取得明显成效,蕴含了哪些价值启示,怎样沿着该种价值机理完善我国的侦查监督制度,无疑具有鲜明的理论和实践价值。

  一、派驻中心检察机制工作模式分析

  自2017年派驻中心检察机制运行以来,不仅北京市公安机关各执法办案管理中心未发生刑讯逼供或暴力取证,有力保障了犯罪嫌疑人和案件当事人的基本权利,还带动了北京市侦查监督工作整体实现飞跃发展,其中立案监督尤为显著。2017年北京市检察机关立案监督数量是2016年的3.4倍,2018年在2017年的基础上提升40%,2019年上半年这一数字又在 2018年基础上提升8%,保持了平稳发展。更为重要的是,从线索发现的来源看,派驻中心检察室已经成为立案监督线索的主要渠道。2017年1月至2019年9月,通过派驻中心检察室收集的线索共计941件,占同期北京市检察机关受理立案监督线索的41%。在监督立案和监督撤案的案件中,北京市检察机关监督立案589件,其中线索来源于派驻中心检察室的308件,占同期全部监督立案案件的53%;监督撤案741件,其中线索来源于派驻中心检察室的438件,占同期全部监督撤案案件的59%(见图一)。取得成绩的主要原因在于该种派驻工作模式的科学性。

  (一)符合幂次分布原理,对准了关键部门和环节

  幂次分布原理也称80/20法则,系由十九世纪意大利经济学家帕累托(Pareto)发现。帕累托在研究个人收入统计分布时发现少数人的收入要远多于大多数人的收入,20%的人口掌握了80%的社会财富,遂提出了著名的80/20法则,即幂次分布原理。其后的统计学研究发现,这种80/20的分布形态广泛存在于多个社会领域,准确把握和运用幂次分布原理,往往能事半功倍。而侦查监督中同样可以运用这一原理,这是因为侦查违法集中在特定部门或某些环节,如果能够对准这些环节和部门发力,监督效果自然能立竿见影。

  就我国的侦查工作格局来说,一方面,从侦查违法发生的部门来看,学者实证研究表明非法讯问基本上发生在派出所而不是看守所内。随着侦审一体化改革的推进,公安派出所承担的刑事办案量比例又迅速上升,在很多省份都超过70%,自然应成为侦查监督的重点。最高人民检察院审时度势,2015年选择山西等10个省市进行了为期两年的对公安派出所刑事侦查监督试点,成效明显。但由于派出所数量多且地域分散,而从事侦查监督的检察人力、精力有限,制度的推行面临困局。公安执法办案管理中心的设立,将一定区域内的派出所办案格局由各自分散变为集中在一个特定场域,使对派出所的监督可以集约进行,解决了人力精力不足的难题。另一方面,从侦查违法发生的时间看,也是相对集中的,其中犯罪嫌疑人被抓获后至送押看守所前的24小时是问题多发阶段。基于黑数现象的存在,侦查阶段实际存在多少违法行为无从考据,但从概率的角度来讲,某一时间段发生的违法行为越多,暴露的可能性也就越高。通过对法院生效判决的统计分析,近十年来刑讯逼供犯罪在嫌疑人到案后24小时之内发生的比率高达60%。因此,设置派驻中心检察室,监督工作对准的恰是犯罪嫌疑人到案后的24小时,同样符合幂次分布原理,保证了侦查监督的效果。

  (二)监督时间起点前移,实现了监督与侦查同步

  检察机关对刑事诉讼实施法律监督,理应覆盖侦查全过程。我国的侦查程序从刑事立案开始,历经传唤(拘传)、拘留、逮捕、起诉、审判等节点,直至交付执行。从应然角度讲,检察机关侦查监督的时间起点应从刑事立案开始。但由于我国公、检、法机关办理刑事案件遵循“分工负责、相互配合、相互制约”原则,刑事诉讼呈现侦查、起诉和审判线段连接的模式。各条线段都有自己的“射程”,刑事案件则如流水作业般由一道工序进入下一道工序。这样,公安机关就拥有几乎完全自主的侦查权,除逮捕外,对立案、实施拘留、搜查、查封、扣押、冻结财产、启动技术侦查等皆可自行决定实施。由此,检察机关能够了解并接触到案件和犯罪嫌疑人的时间点要延后至公安机关报请逮捕时,即检察机关开展侦查监督的时间起点一般要到审查逮捕程序的启动,之前包括立案、传唤、拘传、拘留等时间节点都是监督盲区。派驻中心检察机制的构建,使检察机关侦查监督时间轴线的起点向前延伸至立案阶段——从公安机关抓获犯罪嫌疑人开始,就进入检察机关侦查监督视野之中,有效缩减了盲区(见图二)。尤其是如上文所述,把侦查违法问题高发的24小时纳入到侦查监督范围,意义重大。

  派驻中心检察机制还推动了侦查监督模式由事后监督变为同步监督。派驻中心检察室设立前,由于检察机关在报请逮捕的环节才能接触到案件,而此时犯罪嫌疑人被拘留时间可能已达30日,大量的侦查取证工作已经完成,侦查监督主要采取书面审查方式,以报请逮捕的卷宗材料为中心,具有明显滞后性。在滞后的状态下,由于缺少对侦查活动实施情况的参与和了解途径,再加上报请逮捕时的卷宗材料已经过层级审批和公安法制部门把关,通过审阅卷宗很难发现侦查违法线索,导致了侦查监督工作的虚化。而随着派驻中心检察机制的设立,派驻检察官办案单元在执法办案管理中心专职长驻,通过对立案情况、人员信息、人身检查、讯问实施、涉案物品流转等及时跟进,就能够围绕相关侦查活动实时开展监督,实现了监督与侦查的同步。信息化手段的运用更进一步巩固了监督的同步性。以对侦查讯问的监督为例,依托公安机关执法办案管理中心信息平台、执法办案中心监控平台等信息系统,派驻检察官不仅可以实时监督审讯工作进程,还可通过平台回放功能,对同一时间段内开展的审讯活动做到监督全覆盖,这对审讯活动的规范起到了有力的督促作用。

  (三)办案数据信息拓展,扩大了监督线索来源

  由于公安机关拥有独立的刑事立案决定权,检察机关对公安机关的立案数据无法全面掌握,特别是对公安机关立案后不报请逮捕、不移送审查起诉的案件更是无从了解,而统计数据表明该部分案件占有较大比重(见图三)。

  统计数据显示,2009年至2018年,公安机关刑事立案总数为61397519件,而检察机关批捕总数为6659031件,占比10.85%;起诉总数为9835352件,占比16.02%。即使依照较高的起诉总件数占比,鉴于只有为数不多的当事人对违法侦查提出控告、申诉,能够进入检察机关侦查监督视野范围的不足二成。不可否认,由于公安机关采取以事立案模式,对于这部分案件,在确定并抓获犯罪嫌疑人前,无法报请逮捕或移送审查起诉,但检察机关对公安立案数据掌握有限是不争事实。虽然早在2010年最高人民检察院就与公安部联合发布了《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》,明确规定公安机关与检察机关刑事案件信息共享,但侦查活动的秘密性以及侦检的相互独立性决定了检察机关难以全面掌握刑事立案与侦查情况。派驻中心检察机制运行后,这一情况得到了改观。通过查阅执法办案管理中心信息平台,可以生成派驻中心检察室信息数据库。随着案件审查逮捕、审查起诉程序脉络推进,又会相应生成派驻看守所信息数据库和统一业务应用系统信息数据库,最终形成一个以派驻中心检察室信息数据库为前端、看守所在押人员数据库为中端,检察机关统一业务应用系统数据库为后端的数据库系统(见图四)。数据库系统不仅能够实现信息共享,提供数据统计资料,而且还可以通过分析已输入案件,实施数据对比,扩大侦查监督线索来源。具体来讲,通过派驻中心检察室信息数据库,检察机关可以掌握一定时期内抓获犯罪嫌疑人的全部刑事立案案件。对比在押人员信息数据库,可发现哪些犯罪嫌疑人被抓获后没有被采取羁押性强制措施,锁定监督重点。再经过一定的时间周期后,通过与统一业务应用系统信息数据库比对,可以进一步掌握哪些案件在犯罪嫌疑人到案后没有报请审查逮捕和移送审查起诉,进而形成了“挂案”,实现监督重点的再次锁定,使侦查监督工作开展有的放矢。

  此外,派驻中心检察室还利用大数据技术延伸职能范围,形成了良性监督关系。通过对发现线索的大数据进行分析,派驻中心检察室绘制了监督案件高发区域分布地图,梳理出存在问题较多的基层执法办案单位或存在问题集中的侦查活动环节,通过定期数据通报、制发检察建议、召开联席会、组织专项培训等方式,将监督工作有效延伸至具体办案单位。2017年1月至2019年9月,北京市派驻中心检察室共发出纠正违法通知书12份,检察建议14份,口头纠正违法139次,与公安机关开展情况通报278次,案件研讨298次,联合开展业务培训40次,围绕以审判为中心,向侦查一线传递证据标准,形成了融洽的检警关系(见图五)。而这种融洽的关系有利于侦查监督的进一步深入。

  二、派驻中心检察机制诉讼价值分析

  正如有学者在研究检察改革时指出,“无论是历史发展惯性分析,还是从制度演进规律解析,乃至现实需要都表明,未来检察改革应当对那些自下而上的、内生的改革探索给予更多关注。”因为“这些改革顺应了现实需要,蕴含着制度的内生发展力量”。派驻中心检察机制是一种典型的自下而上、内生性的改革,分析其中包含的诉讼价值,对于把握好侦查监督的完善路径具有重要的指导意义。

  (一)涵育了以人权保护为导向的监督理念

  我国侦查监督长期依附于审查逮捕或审查起诉的开展,导致理念上更突出对犯罪的控制而弱化了对人权的保障。以立案监督为例,刑诉法仅规定了检察机关监督立案的制度。虽然监督立案体现了对被害人权利的保护,但这一制度设立的主要目的是发现公安机关有案不立导致对犯罪漏诉的情况。检察机关通过启动立案监督程序,纠正公安机关怠于行使侦查权的行为,在实质上体现为检察机关追诉犯罪基本职责的延伸。而现实中存在公安机关滥用刑事立案权的现象,特别是运用刑事手段插手民事经济纠纷,实践中检察机关自行发展出了监督撤案制度。与监督立案不同,监督撤案是对权力的制约,更能体现出人权保护的本位色彩。应当说监督撤案机制的产生,是我国侦查监督一个重大的制度进步。尽管如此,统计数据显示,2009年至2018年的10年间,在检察机关实施的立案监督活动中,监督立案的件次远超监督撤案,前者约为后者的1.45倍,监督的价值仍然偏重追诉立场(见图六)。

  而随着派驻中心检察机制的运作,侦查监督的人权保护理念正在逐步得以显现。统计数据显示,派驻中心检察机制运行之前,北京市侦查监督情况与全国一致,监督立案重于监督撤案。而制度运行后这种态势明显改观。以派驻机制正式运行的2017年为分界点,对比前后三年的数据就能够发现这一趋势(见图七):2014年至2016年,北京市检察机关监督立案的数量总体高于监督撤案数量。派驻中心检察机制构建和运行后,在立案监督整体规模显著提升的同时,更为引人注目的是监督撤案的数量逐步超越监督立案的数量,2016年至2019年9月,前者总量已是后者的1.16倍。

  值得注意的是,这种变化是一个自然发生的过程。原因在于派驻中心检察室设立后,监督数据获取更为充分,使相当一部分公安机关采取立案措施,但又不报请逮捕或移送审查起诉的“挂案”进入监督视野,为监督撤案提供了更为广泛的案件线索。而随着对发掘监督线索规律的不断熟络和监督撤案的反复实践,以人权保护为导向的侦查监督价值观念得以涵育。其具体表现除了监督撤案数量的上升外,还表现在侦查监督的范围由人身权向财产权有效拓展,F区办理的一起伪造身份证件监督案即是典型。2017年4月,F区公安分局办案中心派驻检察室发现,该分局启动专项行动,立案侦查了一批伪造身份证件犯罪案件,涉案人员摩托车车牌、行驶证、驾驶证均系伪造,随即对该专项行动跟进监督。通过调查核实,发现部分涉案人员购买、使用伪造车牌、驾驶证、行驶证是为驾驶摩托车或为摩托车加油等日常生活所需,纯属自用而无其他严重情节,不应作为犯罪处理,监督撤案16件16人。在这一过程中,派驻中心检察室发现部分案件除对伪造证件扣押外,还扣押了摩托车,并且在案件侦查终结、犯罪嫌疑人已经被不起诉或判处刑罚后,依然没有对摩托车进行发还。派驻中心检察室又将不当扣押作为侦查活动监督线索,继续跟进监督。经调阅材料、询问当事人、走访承办的7家派出所,发现扣押车辆大多是通过合法途径购买,属犯罪嫌疑人合法财产,遂发出《纠正违法通知书》,督促公安机关发还扣押摩托车,保护了犯罪嫌疑人的合法财产权益。

  (二)缓和了“追诉人”与“监督者”的角色冲突

  现代检察制度最早出现在大陆法系国家,源自于破除中古时期由法官包办侦查与审判的纠问式诉讼。所以“检察机关从诞生之日便是一种新型的代表国家追诉犯罪的机关”。可见,“追诉人”系检察官基本角色定位。但检察官亦被定位为“国家权力之双重控制”角色,要“以一个受严格法律训练及法律拘束之公正客观的官署,控制警察活动的合法性,摆脱警察国家的梦魇”,即检察官是侦查的“监督者”。组织行为学中的角色冲突理论告诉我们,当一个主体同时扮演不同角色时,会发生矛盾和冲突。检察官同时肩负追诉和监督职责同样会产生角色冲突:一方面,作为“追诉人”,检察官要与警方协同作战,共同指控被告人,实现胜诉目标;另一方面,作为“监督者”,检察官要秉持客观立场,限制侦查恣意,实现程序公正。尽管理论上两种角色间存在统一性,即监督是随着追诉而展开,没有追诉则没有监督,但在实践中,则对立多于统一,且往往控诉角色占居上风。“不容否认,一个时期以来,社会上、司法机关内部往往把检察机关只看作是犯罪的追诉人。相当一部分检察人员往往也认同这样的标签”,这导致检察官要么控诉有余而监督不足,要么做有利于控诉的监督而放任不利于控诉的监督。而随着“捕诉一体”推行,由同一检察官行使捕诉权和监督权,角色冲突有加剧的隐忧。

  交往行为理论表明,行为者的规范行为中具有动机情节(motivationaler komplex),行为动机生成有两个重要因素,自我认知和外在诱因。就自我认知而言,在“谁办案谁负责,谁决定谁负责”的司法责任制改革大背景中,“捕诉一体”促使检察官本能地“关注捕后诉不诉得出、判不判得下”,相应的侦查监督典型体现为“挖出案中案”,“追捕在逃犯嫌疑人”。外在诱因上,“捕诉一体”实施后,起诉率和有罪判决率仍是衡量和评价检察官业绩的硬性指标,而这两个指标均导向控诉犯罪。在评价指标的惯性导向下,监督同样会倾向利于控诉的立场,可能导致部分侦查监督线索流失,王某涉嫌非法持有枪支监督案即为例证。F区派驻中心检察室在该案提请逮捕阶段审查电子卷宗时发现,2019年7月20日20时30分至21时20分的一份审讯笔录未填写讯问人、记录人,缺少犯罪嫌疑人王某签名,侦查人员亦未签字。再比对本案移送审查起诉的卷宗,发现已经没有该份笔录。调查核实中,承办民警称该份笔录在报请逮捕时就应撤出而忘记撤出。但从内容上看,本份笔录并非应撤出。对比前后笔录,本次重点了解王某将枪支交给其友刘某保管的情况,与前一份笔录内容连贯,衔接自然。调取看守所监控录像发现,在12月10日移送审查起诉前一天,有民警到监区将王某提至监区筒道核对笔录。王某证实是让其核对该份笔录并签字,但在其提出要对交给刘某枪支的动机部分进行修改时,民警却径行拿走笔录。至此侦查人员移送审查起诉时擅自撤走笔录,意图隐瞒未交犯罪嫌疑人核对违法事实的情况查清。从发现监督线索的条件看,审查逮捕的承办检察官无疑更具便利。但因存在即使排除本份笔录也不影响王某非法持有枪支认定的证据条件,在追诉理念的指引下,审查逮捕承办检察官忽略了这一线索,“监督者”的角色弱化。而派驻中心检察官的适时介入则补强了被弱化的“监督者”角色。不仅个案如此,工作机制层面的这种补强也有成功运作的范例。如D区检察院于2018年设立独立的卷宗审查组,由专职从事监督工作的检察官办案组与捕诉承办检察官同步开展侦查机关报请逮捕或移送审查起诉卷宗的阅卷工作,查找发掘侦查监督线索。2018年设立当年,该办案组直接发现线索24件,诉讼部门移送45件,主动发现占比34.79%;2019年办案组发现侦查活动监督线索97件,而同期捕诉部门移送36件,主动发现占比提升至72.93%。在防止侦查监督线索流失的同时,有效缓和了“追诉者”与“监督者”角色冲突。

  (三)实现了侦查监督程序运行由依附走向独立

  检察业务实践中形成的“一体两翼”基本格局决定了侦查监督,无论立案监督还是侦查活动监督,在程序运行上都不具有独立地位。具体来讲,一方面侦查监督缺乏程序独立运行的人员力量支撑。开展侦查监督,调查核实是关键,无论是判断侦查机关立案、撤案结论的正当与否,还是分析侦查活动是否违法以及违法的程度如何,都需要以扎实的调查核实为前提,这也是证据裁判原则在侦查监督中的具体落实和必然要求。没有调查核实,监督的事实依据基础不牢,就难以令人信服。问录音录像等措施,以及组织实施勘验、鉴定等复杂的取证活动,才能把监督建立在确实充分的证据基础上,才能得出令人信服的结论。以C区检察院为例,2016年8月以来,该院共办结侦查活动监督案件189件。这些案件可分为三类:第一类是检察机关发出《提供证据收集合法性说明通知书》后,公安机关说明证据收集合法性进而排除了存在取证违法或不规范情形的案件,共19件,占比10.05%;第二类是通过阅卷等书面审查方式可以认定存在侦查违法的,主要是拘留、取保候审或侦查羁押期限超期等违法情形,共22件,占比11.64%;第三类是开展调查核实工作的案件148件,占全部案件的78.31%。上述复杂多样的取证工作需要专门的办案力量保障,而在传统的侦查监督格局中这种办案力量阙如。另一方面,侦查监督缺乏独立运作的时间条件。由于审查逮捕时间为 7日,虽然对侦查监督的开展没有限定在 7日内必须完成,但在侦查监督部门案多人少、快节奏高负荷的现实面前,侦查监督主要也在这一时间段中完成。在这种情况下,能够完成监督的主要是通过阅卷就能发现的诸如超期羁押等程序性违法,尽管性质严重,但浮于表面。且随着公安机关执法规范化的提升,可以预见此类问题将逐步减少。而大量侦查监督需要开展复杂的调查核实工作的客观现实,注定了侦查监督程序周期要远超审查逮捕乃至审查起诉的期限。以北京市检察机关2019年评选的10起立案监督典型案件和10起侦查活动监督典型案件为样本,通过对其中调查工作的统计(见下表),在这20起案件中,监督立案平均用时3.14个月,监督撤案平均用时6个月,侦查活动监督平均用时4.89个月,远超审查逮捕的法定周期。

  派驻中心检察机制的产生则满足了侦查监督程序运行由“依附”走向“独立”的条件。在人员力量方面,随着派驻检察官办案组的组建和专职常驻的实施,有了专司队伍。侦查监督对这支队伍来讲由“副产品”变成了“主业务”,承办检察官一改被动等待线索的状态,在通过评估初核后迅速启动程序,实施全方位监督,实现了主动开源。并且,侦查监督有了充分的时间保障。通过派驻中心检察机制开展侦查监督,由于实现了与公安机关侦查进程的同步,不仅启动时间早,而且完全摆脱了审查逮捕7日完成的时间限制,可以从容地开展调查,从而实现了侦查监督程序的独立运行。

  三、侦查监督中国路径的再梳理

  党的十九大报告明确指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出了内涵更丰富、标准更高的需求。与此同时,检察机关提供的法治产品、检察产品无论从量上还是质上都相对不足。深化司法体制改革就是要努力通过供给侧改革解决这些问题。从派驻中心检察机制的运行实践看,改变侦查监督的乏力状态,开展供给侧的改革,要对我国侦查监督实施路径进行再梳理,具体包括强化对侦查活动监督的实质性、推动程序运行独立、落实监督案件化等三个方面。

  (一)适度调整检警关系——强化对侦查活动监督的实质性

  深化侦查监督直接涉及检警关系调整。为加强对侦查活动的监督,我国学者提出了多种调整方案,最具代表性是“检警一体化”。检警一体化是指检察官主导整个刑事侦查、公诉程序,检察官与司法警察之间是领导与被领导、指挥与被指挥、监督与被监督关系,检警双方目标一致,在刑事诉讼活动中相互协作,从而成为一体。但现实证明这种方案并不具备可行性。一方面是法律与实践相脱节。即使在“检警一体化”的法国,亦有论者指出“尽管他们也意识到了自己监督工作有缺陷,但多数检察官并不离开自己的办公室。法律文本上的确规定了检察官与预审法官可以亲自从事很多侦查活动,但多种原因导致人们并不指望这变成现实。”更为糟糕的是这种脱节甚至还限制了侦查活动的有效展开,“检察机关难以承担主要侦查任务,而实际担当‘一线侦查’主要责任的司法警察有时因其在法律上的辅助性而感到办案权能不足。”另一方面是身份与能力不匹配。由于职能分工及人员选拔机制不同,检察官相对警察在法律素养方面具有明显优势,但比起具备较强“技术能力”的警察,侦查素质不足,难以实际承担多数案件的侦查责任。“检察官才是侦查主宰,司法警察仅仅是辅助机关,这是法制上应然面。但于现实而言,已与规范背离,所以这种规范与现实的落差,不是存在而已,而是落差的相当大,在现实面而言,其运作正与规范面相反,当某位检察官真的实践刑诉法所赋予给他的侦查主体地位时,可能会引起警察机关的微言,甚至采取一种消极的态度,而被冠以外行领导内行之语。”

  制度的改革具有文化传承性,任何试图进行异质化、深层次变革的企图,均会导致不可预期的风险。改革实践告诉我们:在现行体制下的司法改革最好能兼顾各方利益,在现有的制度框架下逐步达到司法改革的目的。检警关系调整应建立在充分尊重我国司法体制和当前国情的基础上,选择对现有制度环境不会造成太大冲突和震动的方案。从我国检警关系的现状来看,“分工负责,互相配合,互相制约”的模式是大体符合我国实际国情的。我国目前仍处于社会转型期,犯罪高发,打击和控制犯罪仍是检警共同面临的主要任务。而由公安机关负责除监察调查和检察自行侦查案件之外大部分刑事案件的侦查,责任划分明确,名实相符,有效减少了推诿扯皮,保证了侦查效率。同时检察机关与公安机关通过分工,发挥了各自优势,在快速查处犯罪,确保公民人身安全、财产安全和社会秩序稳定方面成效显著。而通过“相互制约”,也一定程度上体现了检察机关侦查监督的宗旨。但随着我国法治化进程和以审判为中心的诉讼制度改革不断推进,警察行为不能有效受到监督制约、人权保障能力不能达到新时代人民群众需求的问题逐步显现,因而检警关系存在适度调整的现实需要。但这种调整应在现有的检警关系框架内进行。重点是强化对侦查行为监督的实质性,而实质性强化的着力点是明确的,即“对立案及撤销案件的监督制约”和“对强制性处分权行使的监督与制约”。关键是怎样落实。通过统计数据分析,对于检察机关的侦查监督工作,无论立案监督还是侦查活动监督,公安机关纠正率还是很高的,立案监督保持在90%以上,侦查活动监督也超过了85%。在最高人民检察院突出强调监督刚性的当前,我们有理由相信这一比率能够保持甚至会进一步上升。

  落实侦查监督实质性的关键点就集中在要确保检察机关对侦查工作的知情权。派驻中心检察机制的运行,实现了检察机关对犯罪嫌疑人到案的刑事案件的同步掌握,但对于嫌疑人未到案的仍然不能掌握。那么是否需要公安机关悉数通报呢?从实践的角度看并无太大必要。一方面,公安机关大量以事立案,并不涉及具体人,侦查监督的必要性并不强;另一方面,侦查具有高度保密性的要求,索要过多数据必然引起警方反感,导致制度空转。合理可行的通报范围可从线索和案件两个方面界定。在线索方面,2015年公安部颁布了《关于改革完善受案立案制度的意见》,明确规定了刑事案件决定立案的审查时间。因而对公安机关超过法定期限不作出是否立案决定的应及时通报检察机关。在案件方面,依照2018年最高人民检察院、公安部联合修订印发的《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》,公安机关对犯罪嫌疑人解除强制措施之日起12个月内或者对犯罪嫌疑人未采取强制措施自立案之日起两年内,仍然不能移送审查起诉或者依法作出其他处理的,应当撤销案件。对符合上述时间条件的案件应当通报检察机关。对强制性处分权行使的监督与制约,目前最为突出的问题是公安机关随意延长拘留期限。从强化监督实质性要求看,应当对拘留制度进行改革,规定凡是延长拘留至30日的须由检察机关批准。

  (二)转变侦查监督的格局——推动程序运行独立

  刑事诉讼程序中侦查权所及之处,均应有监督。故检察机关对侦查活动进行监督,防止权力滥用,应在侦查启动时同步跟进,即侦查监督程序的运行格局应全程覆盖侦查程序整个过程。但现行的运行格局是侦查监督依附于审查逮捕,审查逮捕是“开展立案监督、侦查活动监督的重要基础”。究其原因,一是公安机关报请审查逮捕,是检察机关在目前的诉讼结构中介入侦查的法定事由,实现了检察机关对侦查信息的知悉。二是由于逮捕要达到一定的证据标准,即“有证据证明有犯罪事实”,检察机关需进行实体审查,侦查机关则要提供相应的证据卷宗材料,通过审查和研判,检察机关同时可以从监督的角度审查侦查活动是否违法,及时发现漏案、漏罪或者依法不应当追究刑事责任的情形,从而解决开展侦查监督的前提问题。三是逮捕能够长期剥夺人身自由,有利于固定口供、防止逃跑、深挖余罪,同时公安机关对“刑拘转捕率”等批捕指标有内部考核,故将侦查监督与审查逮捕绑定,使检察机关的监督有了批捕权的背书,在不执行将可能导致不捕后果的压力下,侦查监督更容易得以落实。可见侦查监督依附于审查批捕,实属自生自发的制度演进结果,或者说是无奈之举。

  为突破这种无奈的局面,拓展侦查监督的运行空间,检察机关进行了积极探索,其中以提前介入侦查最为引人关注。提前介入侦查的类型分为依职权介入和依申请介入,前者是检察机关在公安机关未提出申请的情况下,在法律授权的范围内,主动介入引导侦查工作;后者是指检察机关应公安机关申请予以介入。通过提前介入,检察官可以参与现场勘查、调查取证、讯问犯罪嫌疑人、讨论案件等侦查活动,在进行取证引导的同时,开展必要的监督。提前介入使检察机关侦查监督的空间得到了有效拓展,但也存在明显不足:一是案件范围有限,主要限定在重大疑难复杂案件。具体包括:证据标准高、易发生违法取证的命案;涉案人数多、组织性强、危及国家社会安全稳定的暴恐、黑恶案件;专业性强、法律适用难以把握的金融证券、知识产权、非法集资类新型复杂案件;社会关注度高、容易快速发酵传播的网络舆情案件,等等。二是侧重有利于追诉的角度实施监督。不可否认,通过介入对侦查行为予以规制具有保障人权的积极作用,但司法实践中,提前介入中对侦查活动的监督往往是从有利于认定犯罪的角度出发,突出的是对犯罪的控制。例如,2014年至2015年底,山西省检察机关共介入命案侦查685件,提出引导取证意见和建议539条,公安机关采纳519条,采纳率96.3%;共提出纠正违法意见15件,公安机关纠正15件,纠正率100%。捕诉一体实施后,这种态势依然延续。有检察官指出,在对一起赌博案进行审查逮捕时,检察官办案组发现赌资计算上存在问题,根据相关司法解释的规定,赌资包括赌博犯罪中用作赌注的款物、换取筹码的款物和通过赌博赢得的款物,公安机关在移送审查逮捕时,仅仅计算了下线投注给上线的资金,没有计算在中奖的情况下上线转给下线的资金,检察官对这部分资金进行了梳理,向公安机关提出意见,被公安机关采纳。

  诉讼程序与包括立案监督在内的诉讼监督程序不能简单地混同,侦查监督应当拥有职能运行的完整空间。如果说提前介入侦查是点上的突破,派驻中心检察机制的设立则提供了从点到面转化的契机。通过适当保持派驻中心检察机制的独立运行,一方面从侦查活动监督来看,可以避免侦查监督线索的流失,特别是随着电子卷宗技术的成熟和推广,可以实现派驻中心检察室检察官与审查逮捕、审查起诉检察官的双重阅卷,互相制约,使侦查监督线索的发现拥有双保险;另一方面,从立案监督来看,可以降低“硬捕硬诉”造成错案发生的可能。因为监督立案遵守的是“有犯罪事实需要追究刑事责任”的证明标准。而在监督立案后,随着侦查的深入或者客观情况的变化,可能会发现不应当追究刑事责任或者证明犯罪的证据不充分,此时就存在因属自己监督立案,所以非捕不可、非诉不可的执念,进而产生“硬捕硬诉”造成冤错案件的可能。而在派驻中心检察官办案组保持独立运作的情况下,由其具体负责监督立案,捕诉检察官只是发现和移交线索,能够保持相对超然,有利于从机制上消除“硬捕硬诉”造成错案的隐患。需要说明的是,这种情况并不是对捕诉一体机制的违背,捕诉检察官仍然承担着侦查监督的职责,只是将侦查监督的线索发现和操作实施进行了适当的分离。

  (三)转变侦查监督的运作模式——落实重大监督事项案件化办理

  侦查监督是办理原案派生出来的“案中案”,故在运作模式上应当实施案件化办理。2016年最高人民检察院将监督工作案件化写入《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》,提出要“探索实行重大监督事项案件化,加大监督力度,提升监督实效”。2019年中央《关于政法领域深化改革的实施意见》再次明确提出探索重大监督事项案件化办理模式。重大侦查监督事项案件化办理的落实具体包括实体和程序两部分内容。

  在实体上,由于侦查监督涉及领域、类型、违法情形多样,内容繁多、范围广泛,一律交由监督部门实施,既不能区分重点,又挤占有限的司法资源,不具有实际操作性。因而案件化应被限定在重大监督事项的范围内。随之而来的问题则是怎样区分重大监督事项?从实体和程序两方面,根据诉讼违法情形的严重程度,可以把侦查监督区分为一般监督事项、重大监督事项和涉嫌职务犯罪三种情形。一般违法事项即同时满足事实清楚、情节轻微、不需要启动调查程序、不需要制发监督文书的违法事项。对一般违法事项,实行立项办理,即“事项化”办理,随案监督,即时发现、即时纠正。重大监督事项,指严重诉讼违法行为,需要启动调查核实程序,或者可能作出正式监督处理决定的违法事项。对重大监督事项,实施案件化办理。涉嫌职务犯罪需追究刑事责任事项,指司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正,涉嫌职务犯罪需追究刑事责任的情形。实践证明,对侦查监督进行科学分类,相应分别采取“事项化”或“案件化”等不同办理方式,能够有效促进工作的提升。北京市检察机在探索实施的2018年,立案办理监督案件数、立项办理监督事项数同比分别增长27% 和89%。

  在程序完善方面,要建立一套符合监督运行规律的案件办理流程,形成涵盖检察监督线索移送、受理、审查、立案、调查核实、处置决定、跟踪反馈、结案归档等全过程的监督程序。审查即对发现的线索进行研判分析,不需要调查核实即能判断的轻微违法,直接口头纠正。对于较重大的监督事项,或者当时无法断明的,要启动调查核实。对经研判属重大监督事项的进行立案,向案件管理部门申请和分配案号,实行一案一号,对涉及多名犯罪嫌疑人、多起监督事实的分立为多个案件处理。调查核实是监督事项案件化的核心,对于调查核实权的行使方式,需严格依照法律规定,尤其要兼听则明,注重听取被监督单位及相关人员对其行为合法性的说明,对于重大复杂、社会影响较大的侦查监督案件,在必要时可采取公开审查或听证方式进行,增强监督透明度与公信力。调查核实清楚后视情况向被监督单位发出法律监督文书或者纠正意见。监督纠正时,要注意复议复核渠道的畅通,被监督单位提出异议的,可以要求复查,检察机关应当及时启动复议复核程序,依法作出维持或改变原纠正意见的决定。监督纠正后还要做好跟踪反馈。一方面,向检察机关反馈监督决定的执行情况是被监督单位的法定义务。另一方面,检察机关也要跟踪收集法律监督事项的整改落实情况,保障监督决定落到实处。对于应当回复未回复或拒不整改的,可采取向其上级主管部门反映、通过人大质询、提起诉讼等各种方式推进,增强监督刚性。

  结  语

  形象地描述侦查监督,往往表现为从简单的一份证言、一封举报信,甚至只是证据之间的逻辑漏洞,通过大量的调查核实工作演变成一个案件的过程。侦查监督工作的素能标准主要体现在线索发现、调查核实、结果运用、跟踪反馈等方面。在大数据时代,还要具备信息梳理和运用能力,这样才能在面对海量侦查信息时,从容梳理分析,准确发现其中存在的问题。侦查监督的开展还要运用证据规则、法律解释、价值衡量等司法技能,这些技能具有很强的专业性,需要通过长期、反复的实践才能够掌握。可以预见,侦查监督从“乏力”到“给力”的转变将是一个渐进和长期的过程,但无疑派驻公安执法办案管理中心检察机制的出现迈出了重要一步。

[责任编辑:马志为]