执行程序中信用惩戒及修复机制研究

　　【摘要】2013年7月19日最高人民法院出台《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(以下简称《若干规定》),确立了失信被执行人信用惩戒制度。但在实践中,该制度还存在一些问题,阻碍了失信被执行人信用惩戒效能的最大发挥,无法实现预期的法律效果和社会效果。因此建议,加强立法,健全相关配套机制,完善制度设计;建立严密的监督体系,保障在实践中制度运行不走样不变形;同时,把握对失信被执行人惩戒的尺度,注意对被执行人合法权益的保护。

　　【关键词】失信被执行人信用惩戒合法权益保障

　　一、我国失信被执行人信用惩戒的现状

　　(一)法律层面:确立失信被执行人名单制度

　　上世纪80年代后期开始,随着我国改革开放不断深化,经济社会发展日趋活跃,诉讼案件数量大幅增长,尤其是“立案登记”取代了“立案审查制”后,案件接收量呈现爆炸式增长,加上市场经济本身的弊端——唯利主义的蔓延,大量生效法律文书得不到执行,被人民群众称为执行难。

　　为清除执行难的司法顽疾,2007年修订了《民事诉讼法》,失信被执行人信用惩戒制度的雏形出现,2010年出台了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》,明确规定了失信惩戒中多部门联合执法的运作程序。2013年7月最高人民法院发布了《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(以下简称《若干规定》),正式确立失信被执行人名单制度。2016年3月28日,最高人民法院召开专题会议,审议并原则通过《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》。2017年1月16日最高人民法院通过修改《若干规定》的决定,逐步对失信被执行人的名单制度进行了详细、规范的规定。至此,以失信被执行人名单公布为中心、以限制被执行人人格利益和财产利益为辅助,形成了一个相对较完整的失信被执行人惩戒制度。同时,为配合《若干规定》的实施,国家各部门还出台了各种相关配套规定,2016年1月21日,最高人民法院召开《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》新闻发布会,类似的联合惩戒备忘录有五个,而这次备忘录惩戒力度达到最值,联合部12门达44之多,惩戒措施达55项。

　　(二)实践层面:各级人民法院的实践探索

　　在中央全面深化改革领导小组第二十五次会议上,习近平总书记提出了构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局的目标,要求大范围深层次地治理失信问题,让失信者寸步难行。于是,在确立了失信被执行人名单制度的初步框架后,各级法院创新惩戒方式,打响了“两到三年解决执行难”的攻坚战。据最高法官方微博消息报道:自2018年5月17日起,最高人民法院先后在山东、北京、江苏、安徽等地法院借助媒体和网络开展了30多期的执行活动。2018年6月5日上午,最高法新闻局、最高法执行局、北京市高院联合对北京市丰台区人民法院和北京市大兴区人民法院的执行活动现场进行直播,人民日报、新华社等40余家媒体进行直播和转播,有超过1000万网友观看了直播。[①]这只是人民法院在司法实践中“执行风暴”难的一个缩影,除了执行直播以外,地方各级法院也是”各出奇招“,2018年5月1日,河南省济源市两级法院将失信被执行人的照片印制成彩色大头像,张贴到失信被执行人所在的居委会、街道、住宅小区、单位等。2017年12月13日,平阴法院联合三大通信退出运营商推出针对失信被执行人的专属定制产品:失信彩铃。效果是明显的,不到一周的时间就有32名失信被执行人来主动履行义务。2018年5月海口中院与三大运营商签订了《执行联动战略协作协议》建立执行联动机制:对失信被执行人手机号码实时定位,发布“执行悬赏公告”,对被执行人施加多重压力。[②]为了能迅速解决执行难问题,各级法院在惩戒方式上都做了各种各样的尝试,有的的确取得了一定的效果,但有的严重侵犯了被执行人的合法权益,甚至有违反宪法的嫌疑,急需加以规制。

　　二、当前失信被执行人信用惩戒的问题检视

　　2019年3月10日,全国政协委员冯艺东在两会上建议完善失信被执行人名单制度:“将公民信息曝光在公众视野之下,属于‘示众’执法,有侵害公民宪法权利之嫌,其后果具有持续性、不可逆性。有些地方政府甚至规定失信人员的子女不能正常入学、参军、参加公务员招考等‘株连’措施,等等。这些执法行为,使当事人降格为实现某种功利主义目标的工具,有违现代法治理念。”

　　(一)失信被执行人财产调查申报机制不完善

　　《民事诉讼法》第241条规定了财产调查报告制度[③],2017年5月1日生效了《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》在报告主体,报告程序、拒绝报告虚假报告的后果,以及报告程序的终结等方面细化规定。从理论上讲,如果财产调查和申报制度发挥作用,那关于失信被执行信用惩戒中产生的许多问题都可以避免,但实际中适用效果却并不让人满意。主要存在以下问题:

　　第一,财产调查未落到实处。失信被执行人的界定标准最关键的一点就是“履行能力”。而判断履行能力的关键就在于被执行人的财产,如果不能落实财产调查,必然造成两种后果:一,未能完全发现被执行人财产,导致申请执行人债权难以实现,执行目的难以达到,法院与申请执行人之间矛盾激化。二,大量履行不能的被执行人亦被纳入失信被执行人名单。

　　第二、财产报告实效性不足。首先,被执行人的财产状况一般来说都比较复杂,涉及存款、股票、债券,汽车、房产等等,申请执行人和法院不可能比被执行人更了解相关的信息。所以,想单纯依靠法院调查,是很难保证信息准确完整的,加上案多人少的现状,只能寄希望于被执行人主动汇报。但实践中大部分被执行人没有主动报告或即使报告也是基于自身利益提供虚假报告或者只是单纯的表明自己履行不能,而法院并未对其形成严厉的威慑,以至于最后,财产报告令变成了一纸空文。

　　(二)失信被执行人分级惩戒机制缺失

　　被执行人纳入失信惩戒的标准,简而言之就是有能力履行而拒绝履行法律文书规定的义务。标准的唯一性导致了惩戒措施的唯一性,但是,失信被执行人并不是单纯的性质完全一样的个体,他们有不同的社会地位,不同的履行能力,不同的案件情况,不同的失信程度,不同人通过其自身名誉能够得到的社会价值不同,而相同权利的丧失也会具有程度上的区别,而且我国地域辽阔人口众多,地区经济差距明显,如果采取同样的标准,违背了矛盾的相对性原理,很难取得期待的效果。部分基层法院实施无差别的惩戒,只有一个标准,不履行即是“老赖”,这不仅是是懒政的表现,更是与民主法治的要求相违背。所以,针对被执行人拒不履行生效法律文书的行为程度、性质不同、造成影响的恶劣程度不同,必须作出区分,以便针对不同程度的失信行为采用不同的惩戒手段

　　(三)失信被执行人信用信息申诉修复机制不健全

　　1.知情权与申辩权未充分保障

　　知情权是指知悉、获取信息的自由与权利,包括从官方或非官方知悉、获取相关信息。在一定程度上知情权也可以说是公民其他权利得以保障的基础。关于失信被执行人的知情权,《若干规定》第二条规定:法院发布的执行通知中,应当载明纳入失信被执行人名单的风险提示。知情权的保障始于合法有效的送达,在认定和惩戒失信被执行人过程中,不送达以及不规范不严谨的送达,侵犯知情权的执行行为普遍存在。再者就是送达方式不规范,在采取邮寄送达后,对于很多没有确认被执行人是否收到的情况下,就直接将其列入名单,送达的不规范也是另一种形式的侵犯知情权。只有通过有效送达,保障被执行人知情权,才有助于避免被执行人对其所处状况的误判,依法作出理性的选择。

　　关于申辩权,此处是指失信被执行人在法院决定把自己纳入失信名单之前陈述申辩的权利,有观点认为,《若干规定》的第十一条和第十二条,申请纠正和申请复议的权利应当属于申辩权,但那是纳入失信被执行人名单后,被执行人认为存在法条规定的纳入错误或者信息错误时,进行救济的权利。所谓申辩权,应当进行前置性保障,因为网络时代,信息的传播速度是不可想象的,如果未充分听取申辩,直接进行惩戒,即使之后纠正,这期间的信用损失和名誉损失都是很难弥补的。《若干规定》第五条关于纳入失信名单的程序,可以由申请人申请,也可以由人民法院依职权直接将被执行人纳入失信名单。其中并有听取被执行人的陈述申辩的程序规定,也就是法院经审查认为属于失信被执行人条件的,可以直接由院长签发决定书,自作出之日起生效。由此看出《若干规定》中未明确保护被执行人的申辩权,这也就造成了在实践中法院惩戒被执行人的随意性。

　　2.退出机制缺位,赔偿机制空白

　　关于被错误列入失信被执行人名单的退出方式和救济手段,《最高人民法院关于失信被执行人名单制度的若干规定》第十一条和第十二条做了规定,首先是被执行人发现被错误纳入、信息错误以及履行完毕后应当删除未删除时,可以向法院申请纠正,执行法院在十五日内审查,三个工作日内纠正。从规定可以看出,制度设置为被执行人权利救济提供了途径,但是也存在一些漏洞。第一,纠正审查期间,以及复议审查期间,被执行人往往继续承受失信惩戒,是否可以在审查期间暂停惩戒以防止被执行人损失扩大;第二,如果错误列入名单,被执行人原本不必要的名誉损失和财产损失,其赔偿主体及赔偿标准如何确定?第三,网络发迅猛,信息爆炸式传播,被执行人履行义务后,只是单纯在法院名单上删除信息,而之前在报纸、电视、网站、微信等其他平台上公布的信息却难以在短时间内清除,而且地方法院自己的公布平台与最高法的公布平台往往不一致,删除信息存在时间差,无法真正做到一键清空,那么,因为以上原因,让被执行人在履行了义务后依旧不能真正退出信用惩戒,这样造成的后续损失应如何救济?

　　三、失信被执行人信用惩戒完善的思路及建议

　　(一)建立失信分级惩戒机制

　　《若干规定》指出有履行能力而拒绝履行的,一律纳入失信名单,接受失信惩戒。但失信被执行人失信行为的表现形式有多种,其未履行的义务无论是性质还是数额的方面都可能差异较大。如何处理这种情况呢?根据责任自负理论,并参照刑法领域中“罪责刑”相适应的原则,应当对不同类型的失信被执行人予以有区别的对待。实践中,这种差异具体表现为,被执行人的生活水平,主观恶性大小,被履行义务的标的大小,以及债权人针对义务履行紧迫度大小都有所不同,如果针对性质不同的被执行人,比如恶意拖欠劳务费和提供保证“被老赖”的被执行人,采取同样的失信惩戒制度,或对不同种类、不同级别的失信行为,采取没有差别的惩戒措施,在刑法领域属于“量刑不当”,在民事领域也有违公平公正的原则。所以,应当规范失信名单的纳入标准,建立完整的失信分级体系,针对不同的被执行人,采取不同的惩戒措施。

　　关于失信分级惩戒机制,其实很早就曾应用于实践,2003年《黑龙江省企业失信行为联合惩戒实施办法(暂行)》出台,将企业失信行为分为一般失信、较重失信和严重失信三个等级。不同等级采取不一样的惩戒措施,对一般失信行为惩戒将失信企业列为日常重点监管对象,提高监督检查频次等;对较重失信,在企业参与招标投标、政府采购等公共服务项目活动中予以严格限制等;对严重失信,不得参加招投标、信贷、政府采购等。而且还规定,一般失信行为或较重失信行为中以下行为可进行信用修复,而严重失信行为要经过严格的考察或者永久性禁止。[④]除此以外,《办法》还详细的列举了各个级别失信行为的表现形式,如拖欠劳动报酬、税款等金额较大,且有明显主观恶意的行为就被划分到较重的失信行为中。我们当前的失信被执行人信用惩戒制度可以以此为借鉴,区分轻度失信、重度失信、严重失信等。

　　(二)加强对失信惩戒过程的监督

　　目前基层法院的工作人员中,仍然存在乱执行、消极执行、利用失信惩戒相威胁吃拿卡要,这些恶劣的行径不仅不能好好保护申请人的权益,还有可能侵犯被执行人的合法权益,损害司法威信。所以必须健全监督体系,保障失信惩戒的有序进行。

　　第一,加强法院内部监督,上级法院要成立督查组,经常性不定期的对下级法院的失信惩戒工作进行督查指导,针对以权代法压榨双方当事人,拒不纳入、错误纳入、违法纳入失信名单侵犯当事人合法权益的行为应严肃查处积极问责。

　　第二,自觉接受人大监督,定期向人大汇报工作,邀请人大代表来到执行局进行检查和巡视,认真对待代表的议案和质询。第三、加强检察机关对失信惩戒过程的监督。目前失信惩戒的实施主体是各级法院执行局,法院既当运动员又当裁判员,为了防止法院对失信惩戒的一言堂,所以必须加强检察院对法院的外部监督。程序设置上,被执行人发现法院做出的纳入失信名单的决定错误,可向法院提出异议,若法院怠于审查或者明知错误不予纠正,被执行人可向检察院提出监督申请,检察院经审查后向法院提出检察建议。

　　第三、加强舆论监督和社会监督,打造中国执行信息公开网,将执行案件程序信息、失信被执行人名单信息、失信惩戒的手段等向社会公开,保障当事人和社会公众的知情权、监督权,同时,构建公共监督平台,设置匿名举报箱,实时接收举报线索并认真核实。

　　(三)健全信用信息修复机制

　　最新修订的《若干规定》第十条中详细列明了七种应当撤销失信被执行人名单的情形,对具有这七种情形的,人民法院应当在三个工作日内删除失信信息。虽然法律规定在不断完善,这其中仍存在问题。

　　第一,《若干规定》第十条第四款规定:如果申请执行人未能提供有效财产线索,同时法院借助执行查控系统对被执行人的财产进行查询,经过两次以上查询依旧未发现可供执行财产,那么,法院应当主动撤销对被执行人的失信惩戒。但司法实践中部分法院为保障对申请执行人债权的最终实现以及防止被执行人隐瞒转移财产,一般情况下,被执行人即使满足撤销条件部分法院也一般不会履行撤销职责。所以,应该建立一套完整的撤销审查监督机制,在最短的时间内能够发现撤销情形,要不定期核查被执行人身份信息,甄别出信息错误应当撤销、已履行义务应当屏蔽的信息,及时纠正错误信息。

　　第二,《若干规定》中,明确了人民法院应在三个工作日内删除失信信息。但在司法实践中,被执行人想把信息清除彻底是非常困难的,首先,法院与法院之间,法院与协助惩戒单位之间,名单信息公布的数据库往往不能及时同步,造成已经撤销失信被执行人的信息不能有效生效,有一定的滞后性,不利于被执行人恢复到正常的生产生活中。其次,即使协助单位及各个法院可以统一数据,由于网络社会的特殊性,信息的光速化传播,以及网络信息易下载、易保存、易转载的特点,给删除失信记录带来了巨大的困难,虽然履行义务后失信系统中的个人信息已经删除,但是在网络上进行海量搜索依然可以查询到失信记录。所以,要保障被执行人履行后的遗忘权以及被错误列入失信名单的被执行人的合法权益,就必须完善名单退出:第一,最高法院与地方各级法院之间,法院与协助惩戒主体之间都要实现信息的互联互通,建立一套统一的信息公布平台,实现数据同步以及实时更新,保障被执行退出惩戒的及时性。第二、要改进公开方式,选择易及时清理的公开平台,保障被执行人退出惩戒的实效性。[⑤]

　　针对失信被执行人的救济机制,同样存在着问题,第一,2017年最新修订的《若干规定》中,虽然针对被执行人增加了一些救济措施,但仅仅规定了被执行人在发现自己不应被惩戒或者公布信息有误时提出申请纠正的权利,覆盖面相对较窄。部分执行法院处于对案件尽快执行完毕的考量,往往不能公正地审查处理被执行人的纠正申请,造成对被执行人利益的侵害。第二,异议审查期间缺少中止惩戒的相关规定,如果经过审查,失信名单纳入确属错误,这期间遭受的信用损失和经济损失也无处可以弥补。第三,针对失信惩戒过程缺少有效监督,无法在第一时间对错入违法纳入失信名单的行为及时叫停。只能在造成发现错误后进行纠正,但仅仅是单纯的纠正,对损失的赔偿补偿却并无规定。具体建议,第一,为了避免在异议审查期间,被执行人损失扩大,应暂时停止对被执行人的失信惩戒,待审查结束后再决定是否恢复惩戒,更有利于保障被执行人的合法权益,减少因错误纳入失信被执行人名单所造成的损失,当然,暂停惩戒要满足一定的条件,比如提供担保、申请执行人同意等,同时,进行风险告知,如果审查期间发现被执行人转移财产等妨碍执行的行为,立即恢复失信惩戒,并进行罚款或拘留。第二,建立错误纳入失信名单及撤销不及时造成不必要损失的赔偿机制,列入国家赔偿的范畴,国家赔偿是指国家机关及其工作人员因行使职权给公民、法人及其他组织的人身权或财产权造成损害,依法应给予的赔偿。国家赔偿由侵权的国家机关履行赔偿义务。第三,是建立错误纳入的责任倒追制度,对法院工作人员不负责任将无辜者错误纳入失信名单,并给造成损失的,或者法院工作人员利用职权,恶意惩戒,违法冻结,损害被执行人合法权益,一经发现,严格依法惩处并在向受害者赔偿后依法向其追偿。

　　[①]让“老赖”无处遁形的“执行风暴”.人民法院报,2018-1-2(001)

　　[②]邓海宁,汪煦川,王颖海口中院建立“司法+通讯+保险”机制,让失信被执行人无处遁形推出特制“失信彩铃”发布“执行悬赏公告”海南日报,2018-5-24(B03)

　　[③]《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十一条被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。被执行人拒绝报告或者虚假报告的,人民法院可以根据情节轻重对被执行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。

　　[④]黄宁晖.浅析失信被执行人信用惩戒制度[D].广州:暨南大学,2014.

　　[⑤]李昌超.失信被执行人名单制度施行中的问题及解决[J].政法论丛,2017.

　　作者单位:张家口市桥东区人民检察院