检察基础理论四十年的发展与创新

时间:2019-01-31 09:25:00作者:邓思清新闻来源:《人民检察》

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  │邓思清*

  2018年是中国改革开放40周年,也是人民检察院恢复重建40周年。在这个值得纪念的时刻,回顾总结40年来检察基础理论的发展与创新,展望未来美好的研究前景,对于我们在新时代坚持中国特色社会主义法治道路,发展和完善中国特色社会主义检察制度,进一步推进检察改革,保障检察工作健康发展,具有重要意义。

  一、回顾:检察基础理论40年的发展历程与成就

  40年来,伴随着我国社会经济和法治建设的快速发展,我国检察基础理论研究经历了探索恢复、创新发展和改革繁荣三个发展阶段。在老一辈法学家和年轻一代法学理论研究者的共同努力下,在广大检察人员的积极参与下,我国检察基础理论得到了长足的发展,取得了辉煌的成就。

  (一)探索恢复期(1978年至1988年)

  1978年至1988年是检察基础理论研究的探索恢复期。这一时期以我国著名法学家、检察理论重要奠基人王桂五先生1978年11月7日发表在《人民日报》上的《政法战线也要冲破禁区》一文为标志。该文对50年代后期以来被“左”的思想搞乱了的一些重大理论问题,如法律监督是把专政矛头对准人民内部、检察机关实行垂直领导是摆脱和反对党的领导、强调法律监督是以法抗党等,进行了深刻的反思,提出了正确认识社会主义检察制度的任务。①此后,一些法学家和检察理论研究人员,围绕检察机关恢复重建中遇到的重大思想观念和制度建设方面的问题,开始了理论上的探索,发表和出版了一些检察基础理论方面的文章和著作。

  这一时期的主要代表作有:王桂五著:《人民检察制度概论》(法律出版社1982年版);王洪俊著:《检察学》(重庆出版社1987年版);李士英等著:《当代中国的检察制度》(中国社会科学出版社1988年版);赵登举等主编:《检察学》(湖南人民出版社1988年版);孙静贞:《检察机关的性质和任务》(载《北京政法学院学报》1979年第1期);金默生:《论独立行使检察权》(载《法学研究》1981年第3期);刘家兴:《试论人民检察院参加民事诉讼》(载《法学研究》1981年第1期);孙谦:《论检察机关法律监督的几个问题》(载《当代法学》1987年第4期);徐益初:《论全面充分发挥检察机关法律监督职能的作用》(载《中国法学》1987年第4期)等。

  这一时期检察基础理论研究主要围绕检察机关的性质、地位、任务、作用,法律监督的概念、范围,检察机关的领导体制、活动原则,检察学创建和国外检察制度介绍等问题展开。由于检察基础理论研究刚刚起步,因而这一时期的研究主要是正本清源,对50年代后期以来搞乱了的一些检察制度和基本理论进行梳理,对中国检察制度的内容进行归纳概述,对检察理论进行一般阐述,研究多侧重于正面论述,少有对宪法和法律的规定提出批评意见的观点,尚未形成观点争鸣。但是,经过老一辈法学家的大胆探索,检察基础理论研究取得了以下主要成就:

  1.概括总结了作为我国法律监督理论基础的列宁的法律监督思想。王桂五先生认为,列宁关于法律监督的思想、人民民主专政理论,是中国法律监督制度的理论基础。他认为,列宁的法律监督思想集中体现在《论双重领导和法制》《我们怎样改组工农检察院》《宁肯少些,但要好些》等著作中,主要包括以下内容:(1)社会主义国家的法制应当是统一的。即社会主义国家的统一领导,应当要求统一的法制作保障。(2)为了维护法制的统一,必须有专门的法律监督机关,即检察机关。检察机关作为法律监督机关,应当具有以下特性:一是检察机关的监督是专门的法律监督,它是把法律监督作为专职和专责的,不具有任何行政的职能,不担负法律监督以外的任务。二是检察机关的检察权称为“中央检察权”,表明这个权力是属于中央的。就国家机关而言,是属于最高国家权力机关的;就共产党内而言,是属于党中央的。三是为了彻底纠正违法行为,检察机关有权把案件提交法院去判决,使用司法手段来维护法制的统一。(3)检察权与行政权分开,为维护社会主义法制的统一,检察机关独立行使职权,不受任何地方的影响。(4)为了保证检察权的行使,检察机关实行自上而下的集中领导。即中央检察机关直接受党中央的领导,地方各级检察机关分别受其上级检察机关领导,并且一律受总检察长的领导。

  2.形成了法律监督的一元论。关于什么是法律监督,法律监督与检察的关系问题,在检察基础理论研究中虽然有不同的认识,但主流观点认为,法律监督与检察的内涵是一样的,检察机关是国家的法律监督机关,检察制度是法律监督制度,所有检察工作是法律监督,从而形成了法律监督的一元论。王桂五先生在《人民检察制度概论》一书中指出:人民检察院组织法第一条的规定表明了两点,一是检察和监督是一致的,检察也就是监督,确切地说,检察是一种特殊性质的监督,即法律监督,而不是一般行政性质的监督。也就是说,检察机关只是从是否遵守法律、是否合法的观点上进行监督,检察一切违法犯罪的行为。二是监督的概念大于检察的概念,检察没有包括所有的监督。也就是说,监督包括的内容比较广泛,有党的监督、群众监督、人民监督等,检察的概念是不可能全部包含的,但法律监督,则是检察可以也能够包含的。所以,法律监督的概念与检察的概念是一样的。

  3.提出了“检察学”的概念,并初步构建了检察学的理论体系。“检察学”的概念最早是在1983年最高人民检察院召开的一次座谈会上,由最高人民检察院的同志提出的。1984年西南政法大学的王洪俊副教授率先开设了检察学课程。1986年8月在辽宁沈阳举行的检察学研讨会上,与会学者和专家都主张建立检察学,并认为它应当是一门独立的学科。②在法学界的倡导下,检察学研究迅速成为热点,研究论文见诸许多报刊,一些检察学专著也陆续出版,如王洪俊著的《检察学》,赵登举等著的《检察学》,王晓军、孙谦等著的《实用检察学》,王淑贤主编的《中国检察学》等。这些研究成果初步构建了检察学的理论体系,即检察学是研究法律监督制度及其活动客观规律的科学,法律监督制度及其实施(即法律监督活动)是检察学的研究对象。由于法律监督制度涉及宪法、人民检察院组织法、刑法、诉讼法等法律,因而检察学研究的对象具有广泛性和多样性。而作为一门学科,检察学的理论体系由绪论(包括检察学的概念、研究对象和范围,检察学的起源和发展,理论基础和研究方法等)、检察制度(包括检察机关的地位和性质、检察机关的设置和职权、检察机关的保障等)、检察工作或者检察活动(包括检察侦查、公诉等工作)、域外检察研究等构成。

  (二)创新发展期(1988年至2002年)

  1988年至2002年是检察基础理论研究的创新发展期。这一时期以中国检察学会和中国检察理论研究所的成立(1988年10月)为标志。中国检察学会和中国检察理论研究所成立后,大力倡导和积极组织检察基础理论研究,创办了《检察理论研究》杂志(1991年),每年召开全国性检察理论研讨会,吸引了一批法学专家和检察人员研究检察基础理论。1999年最高人民检察院作出了《关于加强检察理论研究的决定》,将检察理论研究工作纳入全国各级检察机关的工作重点,进一步调动了各方面的积极性,促进了检察基础理论研究的创新发展,出现了许多检察基础理论研究成果。

  这一时期的主要代表作有:张穹、谭世贵著:《检察制度比较研究》(中国检察出版社1990年版);王桂五主编:《中华人民共和国检察制度研究》(法律出版社1991年版);程荣斌主编:《检察制度基础理论》(中国检察出版社1992年版);孙谦著:《逮捕论》(法律出版社2001年版);樊凤林:《关于完善检察制度的几个问题》(载《法学杂志》1992年第4期);徐益初:《对建设中国特色社会主义检察制度的几点思考》(载《检察理论研究》1992年第1期);李桂茂、张国吉:《我国法律监督制度的改革与完善——论监督法律关系》(载《中国社会科学》1997年第2期);唐生、陈冰如:《关于检察权的几个问题》(载《人大研究》1998年第6期);张智辉:《法律监督机关设置的价值合理性》(载《法学家》2002年第5期)等。

  这一时期的检察基础理论研究,除了继续围绕检察机关的性质、地位、领导体制、活动原则等问题进行之外,有关检察制度历史发展和国外检察制度介绍方面的研究进一步深入,检察制度发展中遇到的一些新问题,如检察权的性质、法律监督与批捕权的关系、检察机关职务犯罪侦查权等,都成为理论探讨的热点,提出了许多创新的学术观点,形成了不同学术观点争鸣的局面,增加了检察基础理论研究的深度,促进了我国检察制度的发展。这一时期在检察基础理论研究方面主要取得了以下成就:

  1.初步构建了中国检察制度的基本理论架构。关于中国检察制度的理论基础和内容问题,是检察基础理论研究的重要问题,也是理论界应当回答的问题。以王桂五先生为代表的老一代法学家经过多年的研究回答了这个问题,并初步构建了我国检察制度的基本理论架构。王桂五先生认为,辩证唯物主义和历史唯物主义是建设人民检察制度的根本指导思想,人民民主专政的理论是建设人民检察制度的政治思想基础,列宁的法律监督思想是人民检察制度的重要思想渊源,社会主义初级阶段理论是改革我国检察制度的根本依据。同时,王桂五先生在其任主编,徐益初、赵登举先生任副主编的《中华人民共和国检察制度研究》一书中,系统地阐述了检察机关法律监督原理,并初步构建了我国检察制度的基本理论架构,即总论(包括中国检察制度的历史渊源、产生与发展、检察机关的性质和任务等)、职能论——法律监督论(包括法律监督概述、刑事法律监督、民事法律监督、行政法律监督等)、程序论(包括刑事诉讼中的检察程序、民事诉讼中的检察程序、行政诉讼中的检察程序、检察建议程序等)、组织论(包括人民检察院的组织系统与机构设置、领导体制等)、管理论(包括检察管理原则、检察管理主体与对象、检察管理方式等)。

  2.论证了检察机关宪法定位的合理性。检察机关宪法定位问题是检察基础理论的一个重要问题,学者们围绕该问题进行了深入研究,有的学者对检察机关的宪法定位提出了质疑,认为检察机关与专门的法律监督机关之间并不具有必然的内在联系,也无从反映诉讼规律的客观要求,因而宪法将检察机关规定为国家的法律监督机关缺乏科学根据,是反科学的,不公正的,非理性的。③但许多学者认为,把检察机关定位为国家的法律监督机关,是植根中国国情的理性选择,具有历史的必然性和价值上的合理性。有的学者指出,在中国把检察机关作为国家的法律监督机关来设置,具有坚实的宪政基础,是在人民代表大会统一行使国家权力的宪政下实现权力制衡的必然要求,符合权力运作的普遍规律;具有深厚的社会基础,是在缺乏法治传统、法制还不够健全、司法不公还在不同程度上存在的社会环境下推行依法治国方略,保障法律统一正确实施的客观需要,符合人民的根本利益;具有广泛的实践基础,是保障权力行使的有效性和经济性的最佳选择。④经过上述分析论证,学者们普遍认可了目前检察机关的宪法定位。

  3.论证了检察机关批捕权的合理性。检察权的内容是检察基础理论的一个重要问题,学者们围绕该问题进行了深入研究,有的学者对检察机关的批捕权提出质疑,认为在刑事诉讼中承担控诉职能的检察机关如果再享有批捕权,不但直接打破了作为现代刑事诉讼核心机制的控辩平等原则,而且使得批捕权的运行表现出极强的主观随意性,极有可能使被告人、犯罪嫌疑人权利保障机制受到弱化和侵害。批捕权由法院行使是一种世界潮流,中国也应当由法院来行使批捕权。⑤但许多学者认为,我国检察机关作为法律监督机关享有批捕权具有合理性。其理由如下:一是检察机关行使批捕权符合独立且中立的要求。我国检察机关是独立于行政机关和审判机关并与之相并列的法律监督机关,有权依法独立行使权力,因而符合逮捕权主体必须独立的要求。同时,我国实行警检分立和检审分立,检察机关行使批捕权可以保持中立,因而符合批捕权主体必须中立的要求。二是检察机关行使批捕权是其对侦查活动进行监督的有效手段。我国检察机关作为法律监督机关,有权对公安机关的侦查活动进行法律监督,而行使批捕权是检察机关履行对公安机关侦查活动进行法律监督的有效手段。三是由法院行使批捕权破坏了审判权中立性的要求。国外的批捕权是由治安法院的法官行使的,而非审判法官,如果我国的批捕权由法院来行使,就会使法院在审判之前陷于与审判结果的利害关系之中,法院一旦经过审判宣告被告人无罪,就很可能意味着批捕权的不当行使,这就违背了审判权中立行使的要求。⑥

  4.形成了检察机关是司法机关的共识。在我国,传统观点认为,检察机关和审判机关都是国家的司法机关。但在关于司法体制改革的研讨中,有的学者对检察机关是司法机关提出了不同的看法,认为称检察机关为司法机关是完全缺乏法理根据的,是一种极不科学、不规范的法律观念。将这种观念用之于司法体制的设计,必将贻害无穷。⑦针对这种观点,许多学者认为,检察机关既是国家的法律监督机关,也是国家的司法机关。检察机关的法律监督是通过司法性的活动来实现的,所以它理应属于国家的司法机关之一;检察机关在法律上被确认为法律监督机关,其对法院审判活动进行监督的职能,进一步促成了检察职能的司法化,因为司法是公民权利的最后防线,它检验和约束行政权,行政权应受司法权的监督,如果说检察机关作为行政机关对审判实施监督,在法理上是难以成立的;将检察机关定位为司法机关,也有利于解决检察官的任职、罢免、停职、转任、升迁等身份保障问题。采用司法性身份保障制度,禁止随意罢免、调任检察官,才能消除检察官执行职务的“后顾之忧”,促使其客观公正地履行职责;国家法律对检察人员及检察权的保障与对审判人员及审判权的保障没有质的区别,这种一致性或一体化的特征,正是检察权与审判权同样被定位于司法权的重要依据。⑧经过一段时间的争鸣,学者们普遍认可了检察机关是法律监督机关也是司法机关的结论。

  5.阐明了检察权的法律监督本质属性兼具司法性和行政性。根据我国宪法规定,通常认为检察权就是法律监督权。20世纪90年代末之后,有些学者对关于检察权性质的传统观点提出了质疑,从而引发了有关检察权性质的广泛探讨,形成了行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督说、多元化权力说等五种不同观点。经过广泛而深入的论证和争鸣,多数学者认可了检察权法律监督的本质属性,这种本质属性兼有司法性和行政性,并对其进行了充分论证。他们认为,单纯地将检察权的属性定位于行政权或司法权都存在一些理论与实践上的悖论,检察权既不是完全意义上的行政权,也不是通常意义上的司法权,其本质上是一种具有法律监督性质的权力。首先,从检察权在国家权力结构中的定位来看,检察权是独立于立法权、行政权、审判权的第四种权力。其次,从检察权的功能来看,检察权本身具有监督法律实施的特点。我国法律赋予检察机关的权力与其他国家机关所享有的权力相比,最根本的区别就在于它本身具有法律监督的功能。再次,从检察权的宗旨来看,检察权行使的目的是通过监督来保证宪法和法律的统一正确实施。可见,法律监督是检察权的本质属性。但是,检察机关的法律监督主要是一种司法监督,检察机关承担着重要的司法职能,同时需要遵循司法机关建设的一些基本要求,对检察官也应当采用司法官的制度性保障,因而检察权具有司法权的基本特点,应当将其作为司法权来定位。同时,检察权的行使方式和检察机关的组织方式具有一定的行政性,因而中国检察权又具有一定的行政性。⑨

  (三)改革繁荣期(2002年至2018年)

  2002年至2018年是检察基础理论研究的改革繁荣期。以2002年党的十六大报告提出“深化司法体制改革”为标志。2004年、2008年和2014年,中央启动了多轮统一的司法体制改革,分别确立了司法体制改革的任务和目标。在这种改革的大背景下,学术界围绕司法体制改革涉及的多方面问题,进行了广泛而深入的研究,涌现出一大批检察基础理论方面高质量的研究成果。

  这一时期的主要代表作有:叶青、黄一超主编:《中国检察制度研究》(上海社会科学院出版社2003年版);孙谦著:《检察:理念、制度与改革》(法律出版社2004年版);韩大元主编:《中国检察制度宪法基础研究》(中国检察出版社2007年版);张智辉著:《检察权研究》(中国检察出版社2007年版);朱孝清著:《中国检察若干问题研究》(中国检察出版社2008年版);孙谦主编:《中国特色社会主义检察制度》(中国检察出版社2009年版);朱孝清、张智辉主编:《检察学》(中国检察出版社2010年版);谢鹏程著:《检察规律论》(中国检察出版社2016年版);邱学强:《论检察体制改革》(载《中国法学》2003年第5期);何家弘:《中国特色的检察体制的完善》(载《国家检察官学院学报》2005年第1期);朱孝清:《中国检察制度的几个问题》(载《中国法学》2007年第2期);龙宗智:《检察机关办案方式的适度司法化改革》(载《法学研究》2013年第1期)等。

  这一时期的检察基础理论研究主要围绕中国特色社会主义检察制度发展、检察改革中遇到的一些理论问题开展,如检察权的结构体系,检察机关的批捕权,检察机关的职务犯罪侦查权,检察机关的死刑复核法律监督权,检察官的独立性,检察机关的内设机构等,法学专家和检察系统的专家进行了充分理论思辨、论证和交流,提出了许多有价值的理论观点和改革方案,促进了我国检察制度的发展完善,保证了检察改革的有序推进。这一时期在检察基础理论研究方面主要取得了以下成就:

  1.建立了中国特色社会主义检察制度的理论体系。中国特色社会主义检察制度的理论体系,是关于中国特色社会主义检察制度系统化的理论。在老一辈法学家研究成果的基础上,以孙谦、朱孝清等为代表的现代法学家,经过潜心研究,出版了《中国特色社会主义检察制度》和《检察学》等著作,构建了中国特色社会主义检察制度的理论体系,其内容包括检察制度发展史理论、检察制度理论、检察机关组织结构理论、检察权理论、检察活动理论、检察管理理论等。检察制度发展史理论是运用历史唯物主义方法揭示检察制度的历史渊源和发展规律、明确当今检察制度历史方位和阶段性特征的理论,它是检察制度的历史性基础;检察制度理论是关于我国检察机关性质、地位、功能、法律监督理论基础和历史必然性的理论,它是检察制度的理论基础;检察机关组织结构理论是关于检察机关的设置、领导体制、检察官制度等问题的理论,它是研究检察权行使主体的理论;检察权理论是关于检察权配置的原理,检察权的性质、特征、构成及相互关系的理论,它是研究检察制度核心的理论;检察活动理论是关于检察权行使的基本原则、决策机制和监督制约机制的理论,它是研究检察权运行的理论;检察管理理论是关于检察业务管理、检察队伍管理和检务保障的特点和规律的理论,它是研究检察权协调与保障的理论。上述几方面的理论相互联系,形成了一个完整的理论体系。

  2.阐明了发展完善中国特色社会主义检察制度的基本规律。在检察改革过程中,如何坚持和发展完善中国特色社会主义检察制度,成为检察改革的重要理论问题。经过法学专家和广大检察理论研究工作者的共同努力,基本回答了怎样发展、完善中国特色社会主义检察制度,阐明了发展完善中国特色社会主义检察制度的基本规律。即发展完善中国特色社会主义检察制度,必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导,警惕以西方国家的司法理念和检察模式来评判、否定我国的检察制度;必须坚持党对检察理论研究的统一领导,确保检察理论研究正确的政治方向;必须坚持检察机关依法独立行使检察权与自觉接受人大和人民群众的监督相结合,确保严格、公正、文明司法;必须坚持检察机关的宪法定位,确保国家法律监督机关的职能得到充分发挥;必须坚持把人民群众满意作为检察工作的根本标准,确保人民群众对检察机关的新要求和新期待不断得到满足;必须坚持深化改革,保证检察职能充分发挥和检察权依法独立公正地行使;必须坚持加强检察理论研究,为我国检察制度发展完善提供有力的理论支撑。

  3.提出了职务犯罪侦查权重新配置的改革方案。检察机关职务犯罪侦查权是理论界一直关注的热点问题,它不仅涉及检察机关的性质,而且还关乎检察权与侦查权、审判权的关系,是司法体制改革不容回避的理论问题。在多轮司法体制改革研讨中,一些学者分析了检察机关行使职务犯罪侦查权存在较大的弊端,应当进行必要的改革,并提出了一些重新配置职务犯罪侦查权的改革方案。一些学者认为,检察机关行使职务犯罪侦查权存在以下弊端:(1)将公职人员犯罪与普通公民犯罪区别开来没有必要,不符合公平对待原则,硬性地将职务犯罪案件从一般案件中分离出来,导致公安机关、检察机关管辖案件范围划分依据不合理。(2)检察机关与承担多数刑事案件侦查的公安机关相比,无论是组织保障、人员结构,还是侦查技能、侦查手段,均存在较大差距,将职务犯罪案件交给公安机关管辖有利无害。(3)检察机关管辖的职务犯罪案件存在立案侦查、审查批捕和公诉都由自己负责,缺乏有效的外部监督制约的问题,不符合我国刑事诉讼中的分工负责、互相制约原则。(4)职务犯罪侦查权具有较强的行政性,与检察机关作为司法机关所要求的客观中立性不相一致等。⑩基于上述理由,一些学者提出了多种改革方案。如有的学者主张将职务犯罪侦查权交由公安机关行使。有的学者提出成立专门的、独立的侦查机构。还有的学者建议将国家监察部改名为“廉政公署”,将检察机关下设的反贪部门并入廉政公署等。

  4.提出了检察机关内设业务机构改革的设想。关于检察机关内设业务机构如何改革,也是学者们关注的一个热点问题,因为它直接关系到检察权如何配置和行使的重要理论问题。在检察改革的理论研讨中,有些学者深入分析了当前我国检察机关内设业务机构存在的问题,认为组织机构问题已经成为检察工作和检察改革发展的瓶颈,是推进检察改革的关键。他们认为,目前我国检察机关内设业务机构存在着功能定位不清、整体结构不合理、内设业务机构设置与检察机关编制规模及业务工作量脱节等问题,因而必须进行改革。内设业务机构的改革应当遵循全面履行法律监督职能、保障检察官相对独立行使检察权、依检察院层级分别设置内设业务机构以及精简、高效、优化检察人员等原则。具体如何改革检察机关的内设业务机构,学者们提出了三种改革方案:一是三大检察职能改革方案。即依据检察机关所承担的职能,将检察职能分为刑事监督职能、民事监督职能、行政监督职能三大职能,主张将目前的民行检察部门分为民事检察部门、行政检察部门。二是诉讼职能与诉讼监督职能分离改革方案。即将检察机关的司法职能分为诉讼职能、诉讼监督职能,并进行适当分离,按照这两种不同的职能分别设置业务机构,主张将目前的侦查监督部门分为审查逮捕部门、侦查监督部门等。三是大部制改革方案。即根据目前检察机关办理案件的诉讼种类、业务性质,整合现有的业务机构,形成大的业务部。主张将侦查监督部门、公诉部门整合为刑事检察部等。11

  5.论证了检察机关公益诉讼的合理性。公益诉讼是检察基础理论中的一个重要问题,它涉及法律监督范围、检察权结构等检察制度的基本问题,因而成为检察改革中的热点问题,学者们围绕该问题进行了广泛深入的研究,充分论证了检察机关公益诉讼的合理性。他们认为,检察机关作为公益诉讼主体具有以下理由:(1)维护公共利益的需要。在经济发展过程中,出现了大量破坏大气环境、自然资源、国有资产等国家利益和社会公共利益的现象,单靠个人和社会的力量难以有效保护,检察机关作为公益代表提起和参与公益诉讼,可以有效保护公共利益。(2)实现法律监督职能的需要。检察机关作为国家法律监督机关,有责任监督行政机关依法行使职权,检察机关提起和参与公益诉讼,可以完善检察监督机制,使检察机关法律监督的定位更加具体。(3)完善检察公诉权的需要。我国检察机关目前只有刑事公诉权,其公诉权尚不完整,由检察机关提起民事公益诉讼、行政公益诉讼,是完善我国公诉权的需要。(4)国家干预的需要。检察机关提起公益诉讼是司法上实施国家干预手段的需要。随着我国社会经济的发展,大量侵犯公共利益的案件日益增多,如果没有适格的当事人提起或者适格的当事人不提起诉讼,那么公共利益就无法得到保护,由检察机关代表国家提起公益诉讼,启动诉讼程序,则是国家干预的客观需要。(5)借鉴国外经验的需要。即在公益诉讼制度比较发达的一些国家,已有较为成熟的检察机关作为公益代表人提起公益诉讼的立法和实践经验,值得我国学习借鉴。12

  二、展望:检察基础理论未来的创新与发展

  随着我国进入新时代及检察改革的不断推进,检察制度和检察工作发展将会遇到一些新的理论问题,检察基础理论更需要不断创新发展,因而新时代检察基础理论研究仍然任重而道远。笔者认为,未来检察基础理论将在以下方面创新发展。

  (一)法律监督与监察的关系

  随着检察机关职务犯罪侦查职能的转隶,国家监察委员会的成立,理论界面临着如何理解和确定检察机关法律监督与国家监察委员会的监察之间的关系问题。为了深入开展反腐败工作,加大反腐败力度,2016年12月,中央决定进行国家监察体制改革试点,2018年3月监察法通过,国家监察委员会正式成立。根据监察法规定,国家监察委员会是国家监察机关,独立行使监察权,其主要职责是对所有行使公权力的公职人员进行监督,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件,可以采取调查、讯问(询问)、搜查、查封扣押、留置等措施,对构成职务犯罪的,依法移送检察机关审查起诉。而检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,独立行使检察权。这样就遇到如何理解法律监督与监察监督的关系、如何界定法律监督与监察监督的范围和效力、如何协调二者对同一事项的监督、检察机关与监察委员会之间是否应当互相监督和互相制约、如何建立监察委员会与检察机关之间的办案衔接机制等理论问题。这些问题既涉及检察机关与监察委员会的关系,也涉及国家整个监督体系的有效运作,是一个必须深入研究和解决的理论问题。

  (二)检察机关的职权发展

  在新时代,随着我国法治的发展,检察机关在宪法地位不变的情况下,其在国家法治建设和社会生活中的作用将会不断增强,因而检察职权配置将不断得到发展。具体而言,检察基础理论研究需要从以下三个方面论证和发展检察职权:一是扩大刑事司法审查权。转隶后,检察机关的工作重心将转移到法律监督上来,重点加大对诉讼活动的监督力度,加强人权保障,提高我国人权司法保障水平。为此检察基础理论需要研究和论证检察机关如何加大对刑事诉讼中限制公民人身权、财产权的刑事强制性侦查措施的司法审查问题,如采取刑事拘留、取保候审、监视居住、搜查扣押等措施的权力,是否可以逐步交由检察机关审查批准,以建立具有中国特色的司法审查制度。二是检察公益诉讼的调查权。我国建立检察机关提起行政公益诉讼和民事公益诉讼制度后,形成了与刑事公诉并行的完整的公诉体系,检察公益诉讼成为检察工作满足人民群众对美好生活需要的新的增长点。但是,检察机关要履行好公益诉讼这项新职能,将面临许多问题和挑战,当前最大的问题是检察机关的调查权问题,需要从理论上进行研究和论证。

  (三)检察官的独立性

  在我国新一轮司法体制改革过程中,随着司法责任制特别是员额制改革的推进,检察官的独立性问题将成为检察基础理论研究的一个重要问题。因为新一轮司法体制改革旨在落实司法责任,减少检察机关办案的行政色彩,增强检察官的独立性。围绕检察官的独立性,检察基础理论需要在以下三个方面创新发展:一是员额检察官的权力清单。在目前员额制改革中,各地检察机关都根据自己的情况,赋予了员额检察官一定的职权,制定了员额检察官权力清单,但尚没有形成全国统一的员额检察官权力清单,这是今后检察基础理论需要解决的重要问题。二是检察官独立性的发展趋势。在我国,目前虽然赋予了员额检察官一定的职权,检察官具有一定的独立性,但受检察一体化领导体制的制约,我国检察官的独立具有相对性且非常有限。从大陆法系国家来看,增强检察官的独立性是发展趋势,我国检察官能否成为独立的官署,是需要研究解决的重要理论问题。三是检察官独立性的保障机制。只有建立有效的检察官独立保障机制,检察官的独立性才能真正实现。就我国检察官的独立来说,是否需要建立检察官身份保障上的终身制、经济待遇保障上的高薪制、退休年龄保障上的延期制等,这些都是需要研究解决的重要理论问题。

  (四)检察官的业绩考核

  在我国,检察机关对检察官的业绩进行考核,无论是考核内容,还是考核机制,都一直受到诟病。之所以如此,一方面是因为业绩考核是一个世界性的难题,目前还没有哪一个国家能够制定一个科学完备、行之有效的业绩考核体系;另一方面是因为我国检察机关的特殊性和检察官行使职权的复杂性和发展变化性,决定了难以制定适用于所有检察官的具有统一标准的全面、客观的考核制度。特别是在我国目前实行员额检察官改革后,原来的检察官绩效考核机制无法适应新情况和新要求,需要进行相应的改革完善,这就涉及到对员额检察官业绩进行考核的目的是什么,是实现优胜劣汰还是评先争优,与检察官的职业身份保障是否矛盾;对员额检察官的业绩应当考核哪些内容;如何建立科学合理的考核标准和考核机制等问题。因此,我国实行员额检察官改革后,如何根据司法责任制改革的新要求,建立符合员额检察官办案工作规律和特点,客观全面、真实有效地对其办案业绩进行考核的新机制,成为检察基础理论创新发展的重要方面。

  (五)检察机关行使职权的保障

  在我国,检察机关依法独立公正行使职权是检察官具有独立性的前提和基础,也是检察官独立行使职权的重要保障。我国宪法和法律都规定,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉。但是实际上,检察机关与行政机关虽然在法律上是地位平等的国家机关,但是由于检察机关的机构设置、人员编制控制在行政机关手中,检察机关的经费也靠行政机关供给,这使得检察机关行使职权的保障机制在很大程度上不得不依赖于行政机关,客观上形成了对行政机关的依附关系。如何解决检察机关在机构设置、人员编制和经费保障方面的独立性,一直是困扰检察机关依法独立公正行使检察权的一个重大问题。因此,随着我国法治的发展和司法体制改革的推进,能否由检察机关根据国家社会经济发展状况和行使检察职权的实际需要,自行设置机构、录用人员和编制经费预算,直接由全国人大审查批准、由行政机关保障供给并接受国家审计,是保障检察机关依法独立公正行使检察权的重大体制问题,这是未来检察基础理论需要研究解决的一个重要理论问题。

  中国的检察制度与中国的法治一样,尚处在发展进程中,仍然存在着某些不尽完善的方面,需要通过改革进一步创新发展。在这个过程中,检察理论研究担负着重要的历史使命。我们既要全面深入地研究改革发展中存在的问题,为现行检察制度的改革完善提供理论先导和改革方案,又要站在中国社会发展和世界法治发展的前沿,展望未来走向,进行前瞻性的理论探索,不断推进我国检察制度的创新和发展。

  *作者单位:最高人民检察院检察理论研究所。

  ①参见张智辉:《中国特色检察制度的理论探索》,载《中国法学》2009年第3期。

  ②参见孙谦主编:《检察理论研究综述》“绪论”(王桂五撰写),中国检察出版社1990年版,第8-9页。

  ③参见郝银钟:《检察权质疑》,载《中国人民大学学报》1999年第3期。

  ④参见张智辉:《法律监督机关设置的价值合理性》,载《法学家》2002年第5期。

  ⑤参见郝银钟:《批捕权的法理与法理化的批捕权》,载《法学》2000年第1期。

  ⑥参见孙谦:《关于完善我国逮捕制度的几点思考》,载《中国法学》2000年第4期;张智辉:《也谈批捕权的法理》,载《法学》2001年第5期;张雪妲:《关于检察机关审查批捕权的争议及思考》,载《人民检察》2001年第4期等。

  ⑦引注同③。

  ⑧参见龙宗智著:《检察制度教程》,法律出版社2002年版,第103页;孙谦、樊崇义、杨金华主编:《检察改革、检察理论与实践对话录》,法律出版社2002年版,第128页等。

  ⑨参见张智辉:《论检察权的性质》,载《检察日报》2000年3月9日;谢鹏程:《论检察权的性质》,载《法学》2002年第2期;刘立宪、张智辉等:《检察机关职权研究》,载孙谦、刘立宪主编《检察论丛》,法律出版社2001年版,第83-106页;洪浩著:《检察权论》,武汉大学出版社2001年版,第93-102页;龙宗智著:《检察制度教程》,法律出版社2002年版,第98-104页等。

  ⑩参见汪海燕、范培根:《检察机关自侦权探析》,载《浙江社会科学》2002年第1期;王克生:《试论我国检察机关职权重构》,载《行政法学》2002年第11期。

  11参见徐鹤喃、张步洪:《检察机关内设机构设置的改革与立法完善》,载《西南政法大学学报》2007年第1期;邓思清:《检察权内部配置与检察机关内设机构改革》,载《国家检察官学院学报》2013年第2期;敬大力:《北京市检察机关推进司法改革的实践探索》,载《人民检察》2016年第7期;张梁:《“大部制”改革背景下检察机关内设机构整合问题研究》,载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2016年第5期等。

  12参见何乃刚:《试论我国建立民事行政公益诉讼制度的必要性和可行性》,载《华东政法学院学报》2002年第6期;邓思清:《论检察机关的民事公诉权》,载《法商研究》2004年第5期;李浩:《关于民事公诉的若干思考》,载《法学家》2006年第4期;王加尧、马骏:《建立行政公诉制度是行政诉讼制度发展的必然选择》,载《人民检察》2006年第7期;孙谦:《设置行政公诉的价值目标与制度构想》,载《中国社会科学》2011年第1期等。

  (摘自《人民检察》2018年第23-24期合刊)

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