在试点成果基础上全面实行认罪认罚从宽制度

时间:2019-04-16 10:29:00作者:新闻来源:《人民检察》

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  在试点成果基础上

  全面实行认罪认罚从宽制度

  │张相军* 周 颖**

  2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议作出关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定,在立法上正式确立了认罪认罚从宽制度。这是我国刑事诉讼领域的一场重大变革,是全面深化司法体制改革的重大成果,对于完善我国刑事诉讼制度、优化司法资源配置、依法及时有效惩罚犯罪、加强人权司法保障具有重要意义,也给检察工作带来深远的影响。在试点成果基础上全面实行认罪认罚从宽制度,推动新时代检察工作创新发展,是当前检察机关面临的重大任务。

  一、充分认识认罪认罚从宽制度的时代意义

  从一项试点的司法体制改革举措,到诉讼制度的立法正式确立,认罪认罚从宽制度历经了一条极具时代意义的发展之路,有着深远的历史意义和重大的现实意义。

  (一)认罪认罚从宽制度的发展历程

  党的十八届四中全会着眼于全面落实宽严相济刑事政策、优化司法资源配置、在更高的层次上实现公正与效率相统一,作出了“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”这一重大改革部署。为落实这项重大改革部署,从2015年年初开始,在中央政法委领导下,最高人民检察院(以下简称“最高检”)会同最高人民法院、公安部、司法部、国家安全部等有关部门,反复磋商协调,广泛征求意见,形成了《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)。2016年7月22日,中央深改组审议通过了《试点方案》,为改革确立了思路和框架。之后,最高人民法院、最高检共同提请全国人大常委会对此项改革试点进行授权,2016年9月3日全国人大常委会通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》(以下简称《授权决定》)。根据全国人大常委会《授权决定》的要求,在中央深改组通过的《试点方案》的基础上,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部对改革试点的具体制度设计进行了反复研究论证,形成了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》(以下简称《试点办法》),于2016年11月11日正式印发实施。认罪认罚从宽制度试点工作自《试点办法》印发之日起正式拉开帷幕。在此之前,在全国人大常委会的授权下,最高人民法院、最高检通过两年的刑事案件速裁程序(以下简称“速裁程序”)试点对完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度进行了先行探索,积累了一定经验。《试点办法》印发后,速裁程序被纳入认罪认罚从宽制度,继续在北京等18个城市开展试点。

  在两年的改革实践和试点探索中,各试点地区检察机关认真贯彻落实《试点方案》《授权决定》和《试点办法》,积极稳妥地推进改革试点工作,经过两年试点,取得显著成效。试点实践证明,认罪认罚从宽制度符合我国司法实践需要,符合刑事诉讼制度发展规律,符合全面依法治国要求。2018年10月26日,通过修改刑事诉讼法,从立法上对认罪认罚从宽制度改革成果予以确认,其中涉及认罪认罚从宽制度的有19个条款,分布在总则的任务和基本原则、辩护与代理、强制措施,以及侦查和提起公诉、审判等各章节,这表明在立法上,认罪认罚从宽已然有别于单纯的刑事政策或者诉讼程序,而成为独立于其他体现认罪从宽制度(如坦白、自首、刑事和解、刑事简易程序等制度)的一项全新的制度。它带有以往那些从宽制度所没有的刚性,“从宽”成为该制度的必要特征之一,既体现在其实体从宽的一面(如法院一般应当采纳检察机关从宽量刑建议),也体现在程序从简的一面(如速裁程序的适用)。它也带有其他从宽制度所没有的广泛覆盖性,从诉讼流程看,涵盖和贯穿包括侦、诉、审在内的整个刑事诉讼过程;从实体上看,它可能涉及所有法定、酌定的从宽情节以及规范化量刑;从程序上看,它可以适用于速裁程序、简易程序、普通程序,在多层次的诉讼体系中均得到了体现。

  (二)认罪认罚从宽制度的重要意义

  认罪认罚从宽制度在立法上的正式确立,对于落实宽严相济刑事政策,完善刑事诉讼程序,合理配置司法资源,提高办理刑事案件的质量与效率等都具有重要意义。

  一是有利于准确及时惩罚犯罪,维护社会稳定。当前,我国社会大局保持稳定,但国家安全和社会稳定形势依然严峻复杂,尤其是随着经济社会的发展,国家安全、公共安全、经济领域犯罪及网络犯罪呈现新的特点,新型犯罪案件不断增多,司法机关惩治犯罪、维护稳定压力增大,无论是侦查取证,还是审查起诉、提起公诉、审判定案,难度都不断加大。而面对法治文明进步的新要求,刑事司法中对证据规格要求和证明标准的把握也越来越严,一些案件因为相关证据难以收集和固定,导致证据达不到确实充分的要求,这在一定程度上也影响了惩治犯罪的力度。实行认罪认罚从宽制度,有利于促使犯罪嫌疑人、被告人如实供述犯罪,配合司法机关及时查明犯罪事实。特别是那些犯罪手段比较隐蔽的案件,犯罪嫌疑人、被告人的如实供述,对于查证案件细节,收集客观性证据,起获犯罪工具或者赃款赃物等关键物证,就显得尤为重要。

  二是有利于优化司法资源配置,提升诉讼效率。当前,我国暴力犯罪等严重危害社会治安犯罪案件呈现下降趋势,但轻罪案件的数量不断增加,刑事犯罪总量始终处于高位。面对居高不下的案件总量与司法资源有限的矛盾,我国刑事诉讼效率不高、司法机关人案矛盾的问题日益凸显,推动刑事案件繁简分流、优化司法资源配置迫在眉睫。认罪认罚从宽制度的基本价值之一就是程序从简,即对于犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的案件,合理简化刑事诉讼程序,有效提高诉讼效率。两年的试点取得了显著成效,认罪认罚案件检察机关审查起诉平均用时缩短至26天,试点检察院司法资源配置更加优化,也推动了简案快办、繁案精办、庭审实质化。

  三是有利于贯彻宽严相济刑事政策,强化人权司法保障。认罪认罚从宽制度是宽严相济、区别对待、坦白从宽、抗拒从严等一系列党和国家刑事司法政策的法律化、规范化和制度化,为宽严相济刑事政策的落实提供了具体的可供执行的规范和依据。它将以往关于认罪认罚的零星规定系统化、制度化,通过严密的程序设计,从实体“从宽”和程序“从简”两个层面,确定认罪认罚的法律后果,对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人,特别是对轻罪案件从宽处理,可以降低羁押率,使犯罪嫌疑人及时得到处理、被告人及时获得审判,有利于避免诉讼迟延,维护当事人的合法权益,从而推动宽严相济刑事政策的真正落实。同时,它充分保障被害人的合法权益,犯罪嫌疑人、被告人是否与被害人达成和解协议,是否赔偿了被害人损失,是否取得被害人谅解,都是决定是否从宽和从宽幅度的重要考虑因素。

  四是有利于完善刑事诉讼程序,促进提升社会治理能力。让当事人充分地参与刑事诉讼,是现代刑事司法的一种趋势。适用认罪认罚从宽制度,在充分听取犯罪嫌疑人、被告人和被害人的意见并保障其权利的基础上,犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚,并签署具结书,检察机关提出从宽的量刑建议,由法院予以确认,形成一种控辩审之间良性互动的关系,这对控辩审三方诉讼结构将产生积极的影响。同时,对认罪认罚案件依法从宽、从简、从快处理,形成速裁程序、简易程序、普通程序有序衔接、繁简分流的多层次诉讼体系,有利于推动刑事诉讼程序的层次化改造,为完善我国刑事诉讼制度提供实践基础。确立认罪认罚从宽制度,还有利于推动提升社会治理能力。比如,以往的一些行政违法行为如“醉驾”等入刑后,危险驾驶在数量上已成为仅次于盗窃的第二多发犯罪,对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人依法从宽处理,充分发挥刑罚的惩罚警示和教育矫治功能,鼓励和促使更多的犯罪嫌疑人、被告人认罪服法,可以最大限度地减少社会对抗、修复社会关系,有利于提升社会治理法治化水平,促进国家长治久安。

  (三)认罪认罚从宽制度试点为全面实行奠定坚实基础

  截至2018年9月30日,北京等18个试点城市共计281个检察院开展试点工作,检察机关适用认罪认罚从宽制度提起公诉的刑事案件占同期起诉刑事案件总数的53.5%。总的来看,改革试点在提升办案质量效率,及时有力惩治犯罪,贯彻宽严相济刑事政策,保障当事人合法权益,优化司法资源配置等方面取得积极成效。

  一是严格依法推进,确保认罪认罚从宽制度规范适用。试点地区检察机关严格遵循刑法、刑事诉讼法基本原则,以罪责刑相适应原则为标准,以宽严相济刑事政策为指引,对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人依法从宽处理,确保无罪的人不受刑事追究,有罪的人受到公正惩罚,防止发生被迫认罪、替人顶罪等情形。比如,探索阶梯式从宽量刑机制,杭州、广州等地实行分级量刑激励,根据被告人罪行轻重、认罪态度、悔罪表现、退赃赔偿等情况,区分诉讼阶段和审判程序,确定是否从宽以及具体幅度。

  二是依法从快从简,诉讼效率显著提高。坚持提速与增效并重原则,区分速裁、简易、普通程序简化审等不同的诉讼程序,在坚持对案件简化法律文书制作,简化案件审批流程的基础上,积极探索提高诉讼效率的新途径。一些试点地区检察机关设立了专业化的办案组织,如北京市朝阳、海淀、丰台三个案件量较大的区检察院均设立了轻罪检察部,上海杨浦、奉贤、嘉定、松江和天津津南等区检察院成立办案组,专门办理认罪认罚案件。积极探索多样化办案模式,南京市检察机关建立一步到庭办案模式,广州、武汉、重庆、济南等地检察机关探索“三集中”办案模式,郑州、杭州等地检察机关探索刑拘直诉办案模式,大大缩短了办案周期,提高了诉讼效率。最高检根据认罪认罚案件特点和试点工作需要,制定下发了认罪认罚案件起诉书、具结书等11种法律文书样式,研发并上线运行全国检察机关统一业务应用系统认罪认罚模块,明确对审查报告等工作文书进行表格式制作,进一步简化审前程序。

  三是强化权利保障,确保认罪认罚真实自愿。坚持证据裁判,强化权利保障,确保从快不降低标准、从简不减损权利。充分保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权和其他诉讼权利,落实值班律师制度,完善权利告知程序,探索证据展示制度,确保犯罪嫌疑人、被告人充分知悉法律后果、获得法律帮助、自愿认罪认罚。其一,试点地区法律援助机构在看守所、法院、检察院设立法律援助工作站630个,其中看守所、法院的工作站覆盖率分别为97%和82%。对于符合条件的犯罪嫌疑人、被告人,依法通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。其二,探索值班律师转任辩护人机制。北京、广州、杭州、福州等地检察机关会同法院对可能判处三年有期徒刑以上刑罚的认罪认罚案件,协调指派值班律师出庭辩护,提高法律帮助质量。武汉市检察机关推广认罪认罚案件值班律师全覆盖,上海市检察机关推广法律援助辩护律师全覆盖,对办理的认罪认罚案件均通知法援中心指定辩护人,使律师从形式参与向实质参与转变。其三,建立被告人反悔程序回转机制,判决前否认犯罪的,监督法院及时转为普通程序。试点地区检察机关普遍将被告人是否与被害人达成谅解作为拟定量刑建议的重要考量因素,福州、厦门等地检察机关推行“约见检察官”和诉前听证制度,关注被害人合理诉求,认真开展释法说理和心理疏导。

  二、准确把握认罪认罚从宽制度给检察工作带来的深刻影响

  认罪认罚从宽制度是我国刑事诉讼领域的一场重大变革,也给检察工作带来了重大影响。

  一是为完善刑事公诉权能提供了新空间。这主要体现在起诉裁量权的丰富和完善方面。从修改后刑事诉讼法对认罪认罚从宽制度的规定可以看出,该制度实际上是在犯罪嫌疑人、被告人与检察机关之间达成一致,最终由法院予以确认。法院一般应当采纳检察机关的量刑建议,意味着除法律规定的几种特殊情形外,法院应当按照检察机关量刑建议的内容进行判决,这在某种程度上意味着检察机关决定了绝大多数认罪认罚案件的走向。从基层司法机关办理的案件看,对80%左右的轻微刑事案件的处理,检察机关将有更大的自主权,起诉裁量权必然进一步丰富和扩大。又比如从认罪认罚从宽制度试点实践看,认罪认罚案件法院判处缓免刑的比例达40%,这表明检察机关的不起诉权还有很大的拓展适用空间。

  二是为强化检察机关审前主导地位带来了新机遇。认罪认罚从宽制度进一步凸显了检察机关在审前程序中的主导地位。从制度设计看,检察机关无论是在制度启动、程序适用,还是在从宽后果落实方面,都发挥着主导作用。检察机关在制度启动特别是认罪协商的启动方面发挥着绝对的主导作用。根据刑事诉讼法的规定,认罪协商应当由检察机关在审查起诉阶段启动。当然,对审查起诉阶段犯罪嫌疑人与检察机关未协商或者经协商未能达成认罪认罚从宽的合意,在适用普通程序或者简易程序审理过程中,被告人自愿认罪认罚的,经检察机关同意,法院可以启动适用认罪认罚从宽制度,由检察机关提出量刑建议。就程序适用看,对适用速裁程序、简易程序或是普通程序,检察机关有建议权,并通过认罪协商对适用程序达成一致,从而左右案件最终的程序走向。而在从宽后果的落实方面,检察机关的量刑建议更是发挥着主导案件走向的作用,法院一般应当采纳检察机关的量刑建议无疑是对这一作用的确认。因此,认罪认罚从宽可以使公诉在诉讼程序中特别是审前程序中的主导作用更为突出,是公诉工作发展的一个新的方向和契机,是进一步加强公诉权行使的重要内容,它为检察机关打开了新的一扇窗,也是转隶后带来的重大转机。通过认罪认罚从宽制度的适用,起诉裁量权的行使,检察机关将在刑事司法中发挥更大的主观能动作用,在推动法治建设中也将更有作为。

  三是为检察机关审前分流带来了新契机。以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求推进庭审实质化,而庭审实质化不可能是所有案件都经历完整的庭审程序。这就要求检察机关充分发挥审前把关和分流作用,一方面确保进入审判环节的案件质量,另一方面,对案件进行繁简分流,推动庭审实质化的真正实现。认罪认罚从宽制度恰好为检察机关的审前分流提供了新契机。在认罪认罚从宽制度框架下,形成了速裁程序、简易程序、普通程序多层次的诉讼程序体系,检察机关根据认罪认罚协商的结果,通过对速裁程序、简易程序、普通程序的建议适用,通过认罪与不认罪案件出庭公诉模式的构建,推动实现刑事案件的繁简分流,这为推动庭审实质化提供了前提。

  四是给检察工作发展带来了新挑战。认罪认罚从宽制度一方面给检察工作带来了新的发展空间,另一方面也带来了新挑战。比如多层次诉讼程序体系的构建,有利于推动繁简分流,但速裁程序、简易程序的简化主要体现在法院庭审程序上,特别是速裁程序,其反而带来审查起诉阶段单位时间内工作量的增加。又比如认罪认罚从宽制度框架下,检察机关的量刑建议已然成为制度适用不可缺少的一环,而且根据法律规定,对认罪认罚案件,检察机关一般应当提出确定型的量刑建议。这就给检察机关量刑建议的精准度提出了更高要求,也给检察队伍的素质能力带来了新挑战。

  五是对加强检察权的监督制约提出了新要求。起诉裁量权的丰富和完善,既意味着发展机遇,也意味着责任和风险。因此,加强监督制约,既是检察权规范行使的必然要求,也是认罪认罚从宽制度公正执行的重要保障,更是防止产生“权权交易”“权钱交易”等司法腐败问题的重要手段。适用认罪认罚从宽制度办理案件,应当严明办案纪律,严格落实办案责任制,强化对认罪认罚案件办理全过程的监督,防止发生被迫认罪、替人顶罪、以钱赎罪等问题。应依法接受法院、公安机关的制约,健全内部监督制约机制,刑事检察部门要自觉接受其他内设机构的监督制约。应主动接受外部监督,深化阳光公诉工作机制建设,加强办案程序性信息公开和法律文书网上公开,定期邀请人大代表、政协委员、特约检察员视察检察工作,适时开展认罪认罚案件庭审观摩和评议,加强释法说理,提高当事人及人民群众的接受度和认可度。

  三、全面实行认罪认罚从宽制度,推动检察工作创新发展(略)

  *最高人民检察院第七检察厅厅长;

  **最高人民检察院第一检察厅检察官。

  (摘自《人民检察》2019年第4期)

[责任编辑:马志为] 下一篇文章:办理网络售假犯罪案件“四大要点”

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