重大监督事项案件化办理实践①

　　│李 辰 宋文国 徐 冉*

　　[摘 要] 重大监督事项案件化内涵的界定不应局限于侦查活动监督领域或者刑事诉讼监督领域,应从整个检察机关法律监督体系的范畴去探索。实践中应科学界定重大监督事项,明确监督案件的案由与立案标准,设立监督案件办理的统一程序,确立检察机关法律监督决定的公开宣告程序。针对重大监督事项案件化办理存在的规范效力不足、信息化建设滞后等问题,应制定专门的检察机关法律监督法律法规,加强监督案件办理的信息化建设,依托全国检察机关统一业务应用系统,实现对监督案件办理工作的全面、动态、实时监控。

　　2017年12月,北京市检察机关部署开展了检察机关法律监督制度化、规范化、程序化、体系化、信息化“五化”建设试点(以下简称“检察监督‘五化’建设”),作为加强检察机关法律监督体系建设、实行重大监督事项案件化办理的重要举措。②本文结合北京检察监督“五化”建设试点工作的具体实践,对重大监督事项案件化办理提出建设性意见。

　　一、重大监督事项的范畴(略)

　　二、重大监督事项案件化办理的实践与探索

　　为全面落实检察机关法律监督的宪法职责,北京市检察机关组建侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督等监督部门,实现了监督工作从“副业”到“主业”、从“软任务”到“硬任务”的转变。但在实践中却发现监督工作还面临一些现实问题:一是现有规定相对原则,配套机制匮乏,呈现出明显的零散化、碎片化特征,缺乏对监督规范的系统化统筹和对共性监督规律的归纳梳理;二是缺少专门的立法,处于“有职权无程序”的状态,存在静态审查、被动监督、弹性监督、选择性监督的情况;三是与重大监督事项案件化办理等要求相适应的线索管理、立案调查、协作配合、立卷归档等配套制度、机制仍然有待建立完善。为此,北京市检察院党组决定,2017年在市检察院第三分院及相关区检察院组织开展推进检察监督“五化”建设试点工作,经过将近一年的试点实践,北京市检察机关在强化法律监督主业上积累了新的经验,围绕重大监督事项案件化办理制度的构建,取得了积极成效。

　　(一)科学界定重大监督事项。检察机关法律监督事项涉及多条领域、多种类型、多个违法情形,如果将全部监督事项都进行案件化办理,既不能区分监督重点,又耗费大量的司法资源,因此科学合理地确定重大监督事项的范围显得十分必要。有的地方在试点时,按照监督事项的影响力大小,对重大监督事项的范围进行划分,将引起社会舆论高度关注的事件确定为重大监督事项。④笔者认为,检察机关法律监督主要针对在侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督以及公益诉讼活动中,对执法、司法机关及其工作人员的违法行为的监督,重大监督事项应该根据违法行为来确定,即按照比例原则,根据违法情形的严重程度来确定监督事项案件化办理的范围,被监督对象出现重大违法行为,就属于重大监督事项。至于其他的轻微违法情形,按照口头纠正的“办事模式”进行办理,无需按照案件化程序办理,以期实现检察监督案件的繁简分流。北京市检察机关在试点工作中,对现有法律、司法解释、规范性文件中确定的581项诉讼违法具体表现形式进行了梳理和归类,并根据违法情形的严重程度进一步将其分为一般违法、重大违法和涉嫌犯罪三种情形,将一般违法限定为事实清楚、情节轻微、不需要启动调查程序、不需要制发监督文书的违法行为;将重大违法行为限定为情节严重,需要启动调查程序,或者需要制发监督文书的违法行为;将涉嫌职务犯罪行为限定为司法工作人员涉嫌利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的行为。

　　(二)明确监督案件的案由与立案标准。案由是司法机关对诉讼案件所涉及的法律关系的性质进行概括后形成的案件名称。立案标准是判断案件是否成立的初始标准。诉讼案件都有具体的案由与立案标准,办理监督案件却没有自己的案由与立案标准。实践中,因缺乏统一的立案标准,一些检察机关片面追求考核业绩,出现制发检察建议适用范围过于宽泛、追求数量不讲质量等问题,影响检察机关法律监督活动的严肃性、实效性,进而影响监督的公信力。实行重大监督事项案件化办理,就要对不同监督事项建立差异化的监督标准,让不同的监督事项按照不同标准开展监督工作。在实践中,北京市检察院第三分院立足监督事项案件化办理,按照“规范性、明确性、特定化”的要求,在学习借鉴刑法罪名的基础上,对每一类诉讼违法行为的核心争议焦点进行提炼,形成了涵盖刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督等领域的113个监督案由,并参照诉讼案件的立案标准,最终形成《北京市检察机关检察监督案由与立案标准》(以下简称《检察监督案由与立案标准》),以列举形式细化明确了每个监督案件的立案标准,从此检察监督工作有了自己的“实体法”。

　　(三)设立监督案件办理的统一程序。重大监督事项案件化办理,需要按照正当程序来运行。现有的监督规范并没有设置统一的监督程序,导致监督过程虚化,易出现流程衔接不畅的问题。特别是立案启动程序的缺失,导致某些违法行为得不到监督纠正而在执行机关自行消化;调查时限的缺失,导致调查工作久拖不结;跟踪督促程序的缺失,导致检察建议书、纠正违法通知书等监督结果得不到保障,严重影响检察公信力。因此,实现重大监督事项案件化办理,必须要在形式上建立一套符合监督程序运行的案件办理流程。试点工作中,对于散见于刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督等领域内的制度规范,进行归类、整理,概括、凝练,形成包括检察机关法律监督的任务和基本原则、工作机制、监督方式、衔接配合、管辖分工、线索管理与审查、立案与调查核实、监督纠正处理、公开宣告与跟踪反馈、结案归档等内容,共计202条的《北京市检察机关检察监督规程》(以下简称《检察监督规程》),使检察监督工作有了自己的“程序法”。同时,立足刑事诉讼法与最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》的关系,根据实践中不同监督领域“个性化”办案需要,将《检察监督规程》细化,形成共计714条的《北京市检察机关检察监督工作指引》(以下简称《检察监督工作指引》),使检察监督工作有了自己的“操作手册”,形成涵盖检察监督线索移送、受理审查、立案、调查核实、决定、公开宣告、跟踪反馈、结案归档等全过程、全方位的监督程序。具体包括:1.线索统一管理。加强监督线索统一管理,由各院检察管理监督部(案管部门)统一负责监督线索的受理工作,实行监督线索的统一登记、录入、分流。2.设置立案程序。对于符合立案情形的案件,进行立案登记,并出具与立案情形相关的配套文书。对于不符合立案标准的监督事项,制发不予立案情况说明书。3.确定调查核实手段。在完善检察监督程序时,积极吸纳实践探索的成果,增加一些普适性的调查核实手段:(1)询问当事人、证人、办案人员或者案外人;(2)听取当事人、诉讼参与人、办案机关、办案人员以及相关人员的意见;(3)咨询专家人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;(4)调取、查阅、复制相关案卷材料及其他相关材料;(5)进行伤情、病情检查或者鉴定;(6)委托评估、审计;(7)勘验物证、现场;(8)其他调查核实方式。4.明确监督方式。通过对现有法律法规进行梳理,确立以下监督方式:(1)通知公安机关立案或撤案;(2)提出纠正违法意见;(3)提出检察建议;(4)提出再审检察建议;(5)提出检察意见;(6)提出或者提请上级院抗诉;(7)建议更换承办人;(8)通报;(9)法律规定的其他方式。5.监督决定的跟踪督促反馈。在重大监督事项案件化办理过程中,对于发出的监督决定,不能一发了之,要注重跟踪收集被监督单位的反馈意见,全面及时了解被监督单位在落实监督要求方面采取的举措、存在的困难和取得的实效,保障检察机关监督决定落到实处。6.案卷归档。办案人员应该对立案决定书、自行收集调取的证据材料、监督决定文书、被监督单位的回函等材料装卷归档,形成卷宗材料备查,并以此作为开展案件质量评查及对办案人员进行考核的依据。

　　(四)确立监督决定的公开宣告程序。检察监督决定公开宣告制度,关键在于明确公开宣告的人员、场所、程序。监督决定公开宣告的人员一般包括检察官、检察官助理、书记员、司法警察、被公开宣告的对象或者被监督对象及其他相关参与人。根据检务公开的需要,还可邀请人大代表、政协委员或者其他相关人员旁听宣告。至于监督决定公开宣告的场所,主要是在检察院进行宣告,根据工作需要,也可以到被监督单位进行宣告。在检察机关内进行公开宣告的,建议设立专门的检察监督宣告场所,用于公开宣布告知检察机关法律监督工作的结果。监督决定宣告程序,一般应当由介绍监督案件来源、宣布监督案件的办理情况和监督结果(检察监督决定)、听取被监督单位的意见、办理监督文书的签收手续等部分组成。北京市检察机关开展检察监督“五化”建设试点工作以来,共开展公开宣告57次,通过公开宣告,检察机关法律监督文书的神圣性、仪式感和程序性得到了增强,监督的公信力和权威性得到提升。

　　(五)规范监督案件办理的文书。监督案件的文书,实际上就是办理监督案件过程和行为的客观记载,既包括办理监督事项过程中撰写的内部报告,又包括在履行监督职能过程中制作的决定书、建议书、告知书、通知书等。规范监督法律文书,可以全面反映检察机关对监督事项的受理、调查、处理、跟踪等过程,有利于增强检察机关法律监督工作的透明度,强化对检察权行使的监督,提升司法公信力。在试点工作中,北京市检察院第三分院紧贴北京市检察工作需要,依托全国检察机关统一业务系统(以下简称“统一业务应用系统”)预设的监督文书范本,对256种检察监督文书进一步修改完善,并研发出适应各监督条线业务特点的指定管辖函和调查核实通知书等统一业务应用系统中需要进一步补充完善的文书,形成既赋予权利又限制权力的检察调查核实运行机制。

　　三、重大监督事项案件化办理存在的问题与对策

　　当前,北京市检察机关在开展重大监督事项案件化办理试点实践过程中取得了一定的成绩,也遇到了一些现实的困难和问题。一是虽然北京市检察机关制定了《检察监督规程》《检察监督工作指引》《检察监督案由与立案标准》等多个规范性文件,但其性质仍然仅为北京市检察机关开展工作的内部规范性文件,实践中对被监督机关并不具有约束力,在面对相关案件当事人时也不具备法律上的说服力,影响了重大监督事项案件化办理的实际效果。比如,调查核实工作开展过程中遇到的阻力较大,侦查人员、审判人员抵触情绪较大,配合度普遍较低,使调查程序难以顺利进行,固定证据较为困难。二是信息化建设稍显滞后,现行统一业务应用系统与重大监督事项案件化办理的需要还不相适应。如监督案件的案由尚无法在统一业务应用系统中得到完整体现、部分案卡设计不能全面反映监督案件办理的实际情况等,进而影响了监督案件办理的运行效果。

　　针对上述问题,笔者提出两点建议:一是制定专门的检察监督法律法规。检察机关法律监督的立法化是检察实践的迫切需要,只有通过统一的监督立法,固化、确立相关监督制度,才能从根本上解决检察机关在开展法律监督工作中遇到法律依据不足、监督不力等共性问题,有效破解检察机关检察监督效力弱的难题。⑤为了使检察机关法律监督制度体系化、定型化、成熟化、法律化,监督组织体系更科学、监督职权体系更完备,建议制定专门的“检察监督法”,或由全国人大常委会出台关于加强检察机关法律监督的决议或者决定,进一步明确检察机关的法律监督职能,重点规定法律监督的发现机制、监督手段、被监督者接受监督的义务及相应的法律后果、监督程序的细化等内容,健全监督的科学运行机制。二是加强检察机关法律监督案件办理的信息化建设。推进监督的信息化建设,就是要注重运用科技手段创新监督模式,提升信息化服务辅助监督工作的能力和水平,充分发挥科技力量支撑检察机关法律监督职能的作用。应当坚定不移地推进检察机关法律监督办案系统建设,依托统一业务应用系统,优化统一业务应用系统相关监督模块,将监督案件的线索受理、审查、立案、调查核实、决定、宣告、跟踪反馈、归档等工作流程全部纳入统一的办案系统,提升线索流转效率,实现对监督案件办理工作的全面、动态、实时监控。研发监督办案辅助系统,运用大数据技术、“人工智能”等科技手段,将证据合法性、程序合法性审查标准嵌入办案软件,探索自动化、智能化的证据摘录,智能生成监督案件文书,有效服务支撑检察机关法律监督职能发挥,提升类案监督水平。推进与执法司法机关办案网络互联互通,推动将行政机关移送涉嫌犯罪案件情况纳入行政机关和有关部门的综合考核评价体系。

　　*作者单位:北京市人民检察院第三分院。

　　④参见於乾雄、马 、黄露:《推进重大监督事项案件化若干思考》,载《中国检察官》2017年第7期。

　　⑤参见汤维建:《检察监督立法的外部关系与内部关系》,载《人民检察》2011年第9期。

　　(摘自《人民检察》2019年第5期)