检察官员额制改革问题与对策

时间:2019-05-07 11:22:00作者:马凯新闻来源:《人民检察》

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  │马 凯*

  [摘 要] 检察官员额制改革是历史必然。员额制检察官遴选中应坚持改革性和创新性、中立性和公正性、严格性和全面性等原则。为确保员额制检察官管理和遴选等程序的科学性,实践中,应建立科学的员额管理机制、确立严格专业的遴选标准、设立专业权威的遴选机构,以确保员额制检察官管理和遴选标准、程序的科学性。

  司法体制改革在对司法程序、诉讼制度进行改革的同时,也对司法系统活动主体的职业素养与能力水平提出了更高的要求。建设一支称职的专业化法律队伍是司法体制改革得以顺利进行,并取得最终成功的基础。而检察官、法官遴选制度的改革是高水平法律职业队伍建设的前提保证。

  一、检察官员额制改革是历史必然

  我国当下正处于社会主义初级阶段,全面建成小康社会进入关键之年,改革进入攻坚期和深水区,依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面对新形势新任务,必须更好地发挥法治的引领和规范作用,迫切需要一支高素质的专业司法队伍来为法治建设保驾护航。然而,当前各地基层检察院却出现了大幅人才流失的现象。这种人才外流现象的蔓延趋势,导致基层检察队伍不稳定,基层检察院即将陷入检察官断层、干警年龄结构老化、人才短缺的局面,影响检察事业的健康发展。一方面,国家需要一支高素质的专业检察官队伍,另一方面,大量具有良好专业素质的司法人才却不愿进入基层检察官队伍。检察官员额遴选标准、程序等制度设计,是解决这个矛盾的一剂良药。

  推进检察官员额制改革是司法体制改革的重要组成部分。提高司法效率,表现在检察官应当便捷、高效地履行检察职能,消除推诿拖拉的作风,严格遵守办案时限规定,按照案件基本的管理制度,不断努力探索提高办案效率的途径,通过节约司法资源等一系列措施达到降低诉讼成本的目的。在检察官员额制改革背景下,检察官的职业道德修养得到了加强,法律专业素质得到了提升,这对司法效率提高的效果也是显而易见的。在发展市场经济的形势下,建设一支高素质的检察官队伍,是司法工作本质要求,也是检察官依法公正行使检察权的有力保障。要提高司法效率,必须重视检察官员额制改革,培育检察官全心全意为人民服务的使命感、维护社会公正的责任感。如此,司法效率将得到更大的提高,检察官员额制也会得到更好的贯彻实施。

  “全面依法治国是中国特色社会主义的本质需求和重要保障”。①要实现依法治国,检察机关必须坚持司法公正。公平正义的要求越高,检察官相应的责任也会越大。一个不容忽视的现实是:一部分检察官整体素质能力还是偏低,满足不了司法公正发展的需要。借助检察官员额制改革的契机,这一现象得到了合理改善。员额制重新对检察官队伍进行分类,并加强管理,让优秀的检察官办理案件,有助于实现依法治国的目标。在推行检察官员额制的过程中,经过严格和复杂的遴选程序,使具备丰富法律知识和经验的检察官行使检察权,可提高司法活动的专业性和权威性,让办案结果得到广大人民群众的认同。

  二、员额制检察官遴选中应坚持的原则(略)

  三、确保员额制检察官管理和遴选标准、程序的科学性

  员额检察官必须经过遴选委员会遴选确定。如何结合新时期的形势任务通过合理的方案设计,科学的遴选手段,切实将具有较高的法律专业知识水平、丰富的司法工作经验、良好的品德操守的人员遴选为员额检察官,以确保检察官队伍的精英化,是当前员额制改革中首先需要解决的问题。2017年10月中共中央办公厅印发《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》(以下简称《意见》)对严格遴选标准和程序作出了明确要求,对员额检察官遴选具有很强的指导意义。

  (一)建立科学的员额管理机制

  《意见》中明确,“严格控制员额比例。以省(自治区、直辖市)为单位,按照中央规定的范围,严格控制检察官员额比例。建立员额统筹管理、动态调整机制,由省级有关部门在总额度范围内明确辖区各检察院员额控制的具体比例,确保员额配置向基层和案多人少矛盾突出的地区、单位倾斜。办公综合、政工党务、纪检监察、教育培训、司法技术等非业务部门不设置员额”。在实际操作中,员额配备将直接影响司法责任制落实结果,影响员额遴选结果,所以必须确保员额管理的科学化、规范化。

  一是落实制度化管理。省级检察院应强化统筹领导,通过建章立制在确保严格执行中央关于编制总量39%的检察官员额上限的同时,实现对各级检察院员额管理的科学化。要在全面摸底测算的基础上,结合全省检察工作实际,研究制定检察机关检察人员员额管理办法,分别明确省级检察院、市级检察院以及县级检察院的员额比例,结合实际设计员额确定方式。可探索采用定额制和比例制两种形式,确定每个地区基层检察院检察官员额。在部分案件量小的地区,可实行检察官定额制;在部分办案力量紧缺的地区,检察官员额比例可适当提高,并限定提高和降低比例。同时要建立员额动态调整机制。可区分定期调整与择时调整两种情况:定期调整是指省级检察院通过定期对全省各级检察院检察官员额状况进行评估,并根据工作需要组织下级检察院进行调剂,适当精简或者增加部分检察官员额;择时调整是在全省各级检察院机构、编制、管辖区划或业务范围调整时,省级检察院根据实际需要及时组织调整检察官员额编制表。

  二是落实规范化使用。省级检察院应根据辖区各地市实际,研究提出各地区两级检察院的检察官员额分配意见及员额使用预案,实施员额机动预留,促进科学化配置。各市级检察院要根据本地区辖区状况(GDP指标、人口数量、地域面积)、案件量情况(案件总量、年均案件量、公诉案件总量、公诉年均案件量)、编制人员情况(政法专项编制数、政法专项编制人数、检察官部门分布情况)等数据,研究提出本地区两级检察院的检察官员额分配意见及检察官员额使用预案。省级检察院要严格依据制定的本省检察机关检察官员额管理办法等相关规定,强化审核把关和规范调整,科学控制检察官员额使用,有效防止员额用尽的问题。

  (二)确立严格专业的遴选标准

  面对检察官队伍精英化的总体要求,建议全方位设定一套严格的遴选标准条件。具体应包含以下几个方面:较高的政治思想条件,检察职业的特殊性表现在其本身是一项具备较强政治性的法律工作,所以从政治思想的角度对检察官提出较高的任职要求被现代法治国家普遍采用;较为严格的专业条件,作为专门从事法律监督的官员,检察官由精通法律、具备较高专业素质和较强专业能力的专门人才担任,是由检察工作规律性和特殊性决定的,也是法治国家的一个重要标志,对此可以通过提出严格的教育背景要求,提高检察官队伍的职业化和业务能力,并要求具备一定的法律工作经验,以确保检察官查明案件事实、辨明真相的实务工作能力;在设立一定准入条件的同时明确禁入条件,要有针对性地设定一些硬性的禁入条件,以确保检察官队伍的纯洁性、稳定性。《意见》中对遴选标准明确要求,“遴选检察官,应当在坚持政治标准的基础上,突出对办案能力、司法业绩、职业操守的考察”,在具体标准设定中,应同时考虑以上几个因素。

  结合当前检察工作实际,应区分过渡期和改革后分别设定遴选标准条件。首先,明确过渡期内的“老人老办法”的遴选标准条件。结合当前员额制改革正值过渡期阶段,暂以消化检察系统内部特别是各级检察机关现有人员为主的实际情况,在保证择优遴选员额检察官的同时,还要保证改革工作平稳推进,明确过渡期内的“老人老办法”的准入标准和禁入条件。在设定准入标准时,要在符合检察官法规定的基础上,将参选人员的政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经历纳入考虑范围。其次,分类确立改革后遴选的标准条件。在确保检察官队伍正规化、专业化、职业化建设的基础上,为有效拓宽检察官遴选的参选范围,应根据参选人员实际,在保证遴选质量要求的前提下,分类制定遴选标准。一是确立检察官逐级遴选标准。根据改革后地市级以上检察院检察官一般通过逐级遴选方式产生的总体改革思路,区别地市级检察院、省级检察院、最高人民检察院三个层面设定逐级遴选标准。可在具备良好的政治素养、专业能力和职业操守的条件基础上,根据实际分别对学历条件、任职经历等进行不同限定。二是确立从律师和法学专家中公开遴选检察官的标准。按照党的十八届三中、四中全会有关要求和相关规定,从律师和法学专家中公开遴选检察官,应在符合公务员法、检察官法规定的任职条件基础上,设定以拥护党的领导,忠于宪法法律,具有坚定的社会主义法治信仰、良好的职业操守等为主要内容的准入条件,同时应结合律师和法学专家的工作实际分别设定本行业的资历、业绩标准。再次,确立严格的禁入条件。为确保员额检察官队伍的纯洁性、稳定性。在设立严格的准入条件的同时,还应结合违法违纪、职业道德以及其他不宜担任检察官等情形分别设立严格的禁入条件。

  (三)设立专业权威的遴选机构

  遴选委员会作为检察官遴选的专门组织,负责从专业角度对检察官人选进行审核把关,提出检察官人选意见。这要求遴选委员会的组成具备广泛代表性、专业权威性。考虑到检察官代表国家行使侦查、公诉和法律监督等多项关系人民群众财产、自由、权利的国家权力,是公正的守护者和捍卫者,也是打击违法犯罪行为的坚定执行者,因此要求遴选委员会必须保持中立性。所以遴选委员会组成人员中,既要有来自政府有关部门的专门委员,也要有具有深厚法学专业素养和丰富法律工作经验的人大代表、政协委员、法学专家、律师代表等,最好社会各界代表不低于遴选委员会成员的50%。要制定出台《遴选委员会工作规则》,对机构组成、工作职责及相应权责进行明确。要明确成为遴选委员会委员资格条件,遴选委员会委员应具备的条件是:政治坚定、作风优良、公道正派、清正廉洁;熟悉司法工作业务,关注法院、检察机关的建设与发展;在所在单位担任一定职务或在业界具有一定知名度,阅历丰富,具有较大影响力,以保证遴选委员会的专业权威性。要设立专家委员库,为专家委员换届或补选提供足量的备选人才。

  (四)确定科学合理的遴选方式

  《意见》要求“入额遴选坚持考核为主、考试为辅原则”,实际操作中省级检察院应发挥统筹指导作用,设定科学合理的检察官遴选程序和方式,保证遴选工作公平、公正、公开,遴选过程全面广泛接受群众监督。

  首先,力求科学化设置。一是实际遴选中应设置以测试检察实务、兼顾时事政治和检察职业道德等为重点的笔试,笔试命题和评分均应委托比较权威的第三方负责,以保证公平公正。二是应设置以测试履行检察官职责所必备的素养和能力为重点的面试,面试应采取结构化方式,由同一考官组对面试人员进行评分,面试考官应由不参加入额遴选的检察机关领导及社会各界代表、人民监督员中精通检察业务或者熟悉法律工作的人员担任。同时按照《意见》要求,充分发挥遴选委员会的专业把关作用,由遴选委员会通过面试、考察等方式,对入额候选人的专业能力进行把关。三是应设置以考察实际司法能力、办案业绩、职业操守等为重点的考核,紧紧围绕政治素养、专业素质、独立办案能力(独立工作能力)、办案数量(工作数量)、办案质量(工作质量)、办案效果(工作成效)、职业操守等要素,通过个人述职、民主推荐、民主测评、业绩确认、资历评价等方式进行全方位考核。同时为确保考核操作的规范性,可由市级检察院组成素能评审委员会,对本地区参选人员的办案(工作)业绩和检察业务能力统一进行考核。在此基础上应结合实际,科学设定各项考试考核具体内容的权重分值,防止出现一张试卷定结果的单一评价方式。

  其次,力求精细化操作。要制定科学合理的考试考核办法、违纪处理规定、保密工作规定等一系列完善的操作规程,以确保入额标准严格、入额程序严谨,确保在检察官入额遴选的程序上做到步调同一。省级检察院在员额检察官遴选中,要对所属市县两级检察院方案审核与公布、自愿报名与承诺、资格审查与公示、笔试与面试组织、业绩公示、民主推荐、素能评价、资历考核、提出人选建议、呈报专业审查等程序步骤进行统一规范。应抓住笔试、面试等关键环节务求实效,试题的命制、阅卷应由省级检察院统一委托第三方专业人员完成,监考由省级检察院和市级检察院委托第三方专业人员进行,试卷传递、运输、保管均由纪检部门派员全程监督,对考场全程实施同步视频监控和手机信号屏蔽。应从程序上保证无论是领导干部还是普通检察官,无论是资深检察官还是年轻检察官,只要符合条件,经过严格遴选,都可以成为员额检察官。

  再次,力求精准化择优。无论是当前改革过渡期内的员额检察官遴选,还是今后的“逐级遴选”或者“从律师和法学专家中的公开遴选”,都应当结合不同参选人员的实际情况,通过科学设置遴选方式,在每类参选人员中实现精准化择优。应针对不同遴选对象的实际特点,分别合理设计分值权重,使各类人员在遴选中能够更充分地发挥各自优势,通过对遴选程序标准的调整,实现精准化择优。

  另外,按照中央司法体制改革关于检察官入额遴选工作常态化的相关要求,全国各地检察机关将逐渐由改革初期大批量大范围的过渡式遴选转变为精准择优式的小范围遴选。检察官遴选的标准、程序应及时完善调整,以确保适应形势任务发展变化。

  *黑龙江省人民检察院政治部干部处处长。

  ①参见:《中共中央印发<深化党和国家机构改革方案>》,http://www.xinhuanet.com/2018-03/21/c_1122570517.htm.最后访问日期:2019年1月20日。

  (摘自《人民检察》2019年第5期)

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