检察官办案监督情况实证分析

时间:2019-05-14 15:29:00作者:朱玉 金石 黄涛新闻来源:《人民检察》

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  │朱 玉* 金 石 黄 涛**

  [摘 要] 员额制改革后,甘肃省部分市级检察机关制定了相关制度规定,以强化对检察官办案的监督。甘肃省检察机关还在内部监督和外部监督方面采取一系列措施,进行了一些探索。当前,检察官办案监督机制存在监督主体不明确、监督职责不明确、监督机制不完善、监督能力不强等问题。有必要通过区分案件类型来明确监督主体、建立健全监督机制、强化纪检监察全程监督,提升监督队伍整体素能等,做到“放权”不“放任”。

  自2016年实行检察官员额制改革后,甘肃省三级检察院进行了人员分类管理,共遴选员额检察官2104人,其中省检察院110人,市级检察院495人,县级检察院1499人。全省各级检察院检察官行使办案权力的依据是2017年6月13日省检察院司改领导小组审议通过的《甘肃省人民检察院检察官授权范围的规定(试行)》《甘肃省市级检察院检察官授权范围的规定(试行)》《甘肃省基层检察院检察官授权范围的规定(试行)》,对检察官行使办案权力的监督机制则分散在授权规定中,最高人民检察院、甘肃省检察院其他规定和检察体制改革中的一些配套制度也涉及检察官办案监督机制。为全面掌握甘肃省检察官办案监督情况,研究分析存在的问题及原因,提出针对性的对策建议,笔者在全省范围内对相关问题进行了书面调研,后组织两组人员对部分地区进行了实地调研。

  一、甘肃省检察官办案监督基本情况(略)

  二、检察官办案监督机制存在的问题及原因

  (一)监督主体不明确

  监督权和办案权界限不清晰,导致部分监督主体行使的权力性质不明确,具体表现在检察长(副检察长)对于案件的审核属于监督权还是办案权界定不明晰。根据检察官授权的相关规定,检察长(副检察长)审核案件有三种情形:一是一般审核。此类审核主要是指经检察长授权,由主办检察官、独任检察官行使,但须提请检察长(副检察长)审核。当检察长(副检察长)不同意主办检察官、独任检察官处理意见时,可以要求复核或提请检委会讨论决定,也可以直接作出决定。对此,监督主体不参与办案,仅行使单纯的监督权。二是特殊审核。此类审核是由检察长(副检察长)或检委会以决定的形式作出,授权规定将此类权力主体仅限定为检察长(副检察长)或检委会,当此类监督主体作为主办检察官参与办案时,既表现出监督属性,又表现出办案属性,在其改变办案组审查意见时,所行使的是监督权还是办案权规定不明确。对此,调研中多数检察院认为行使的是办案权,理由是主办检察官要对其决定的事项承担办案责任,检察官绩效考核也将此类情形界定为办案,随即产生“院领导办理的案件谁来监督”的问题。三是单纯的程序性审核。此类审核是指经检察长授权,由独任检察官决定的事项,例如按照授权规定由检察官单独决定的调查、出庭等事项。需要使用车辆、抽调法警、以及在检察辅助人员不固定的情况下配置随行辅助人员等事宜,目前检察官无权决定,实践中各级检察院均须履行一定的审批程序。按照授权规定,此类事项副检察长不需要承担办案责任,但需要承担行政监管责任,涉及内容也体现行政管理特点。实践中,部分副检察长在审批过程中对案件调查事项的必要性提出质疑,对需要调查的案件内容、办案地点、办案组组成人员进行实质性了解,对于此类情况是属于监督办案还是干预办案,界限并不明晰,需要进一步明确审核的权力性质和范围。

  (二)监督职责不明确

  监督职责不明确主要表现在以下三个方面:一是上级检察院对下级检察院的监督职责不明确,未能充分发挥监督作用。目前仅限于备案、对下级检察院请示案件的答复、案件质量评查时抽查部分案件以及公益诉讼案件的层报审批等,对于不同业务条线的办案监督缺乏相应的程序和权责规定。二是案管部门监督职责不明确。各级检察院普遍存在对案管工作职能定位认识不清的问题,片面突出案管的服务职能,对案管的监督职能不重视。案管部门对办案的监督程序方面多,实体方面少,监督程序也不够规范统一。三是检察长(副检察长)、检委会、检察官的监督职责不具体,操作性不强。监督人员对检察官办案中司法程序、行为规范、办案纪律等方面的发现、纠错、反馈程序不规范,特别是对于检察辅助人员的管理仍然是行政管理模式。

  (三)监督机制不完善

  随着司法体制改革的不断深入,“放权”是趋势。实现捕诉一体后,刑事检察官的决定权将进一步扩大,旧的监督制约机制过于行政化,部门负责人管理职能、监督责任和办案主体同一化,难以保证监督制约的有效性和案件处理的公正性。适应司法体制改革和内设机构改革的办案监督机制尚未完全形成,原有的行政化审批程序在部分检察院不同程度存在。各级检察院对于事后监督重视,事前、事中监督机制建设尚存在欠缺。监督机制不完善还表现在:缺乏检察官对检察辅助人员的监督机制;案件评查机构、专家咨询机构设立不规范,运行模式不统一;检察官联席会议的提起、讨论案件的范围不统一,发挥的作用不明显;公益诉讼案件由于暂不能录入全国检察机关统一业务应用系统(以下简称“统一业务应用系统”),存在流程监控缺失的问题;监督结果的运用不明确,监督结果尚不能有效影响检察官的绩效考核。

  (四)监督能力不强

  监督主体的法律素养和专业能力有待进一步提高。具体表现在:一是案管队伍的素质能力还不能完全适应工作需要。一定数量的聘用制书记员配置在案管部门,由于该类人员缺乏办案实践经验,致使监督工作难以有效开展,难以在事前和事中对办案工作进行有效监督。二是监督意识和监督能力尚不适应工作要求。部分院领导和干警对办案监督的重要性认识不足,认为既然是“放权”,办案责任由承办检察官承担,不愿监督,或者怕监督不专业、不到位而不敢监督。

  三、强化检察官办案监督的对策建议

  加强检察官办案监督,一是要严格按照司法责任制改革的目标和要求坚定推进,坚决防止“穿新鞋走老路”;二是要妥善处理“放权”与“监督”的关系,对检察官既充分授权,又强化权力监控,做到“放权”不“放任”。

  (一)明确监督主体和监督职责

  一是一般案件的监督主体。各级检察院检察长、副检察长、被授权的部门负责人,对于经检察长授权,由主办检察官、独任检察官行使,但须提请检察长(副检察长)审核的办案事项行使监督权。对主办检察官、独任检察官办案中的法律适用、事实认定、程序规范进行审查,可以要求办案检察官汇报基本案情,说明审查结论、处理意见的依据。

  二是特殊案件的监督主体。检察长直接办理的案件,包括检察长作为检察官办案组主办检察官办理的案件,建议把监督主体明确为上一级检察院检察长或检委会。理由是检察长办理的案件一般是重大疑难复杂案件,或者是社会影响大、关注度高的案件,检察长作为办案主体,如果同时又是监督主体,会出现自己办案自己监督的问题,由本院检委会进行监督亦存在问题。检察机关上下级之间是领导与被领导的关系,因此,由上一级检察院检察长或检委会作为此类案件的监督主体无论是理论上,还是实践中均具有可行性。副检察长直接办理案件的监督主体建议确定为本院检察长或检委会,检察长可以通过独立审核、咨询专家委员会、决定召开检委会等形式作出审核决定。

  三是单纯审批事项的监督主体。此类事项是检察官决定权范围内的事项,例如程序性用印等,建议监督主体确定为各级检察院案管部门,检察长(副检察长)对此不再承担监督职责。此类事项应当随着统一业务应用系统的升级、更新,实现检察官决定后即可办理,案管部门对程序规范进行监督。对于用车、用人等事项则需要界定是属于司法事务还是行政管理事务,分别明确管理制度和监督程序。

  四是检察官办案组的监督主体。要明确检察官对检察官助理、书记员的监督权责,首先需要明确检察官助理、书记员的权责范围,并根据其所从事的业务工作进一步具体细化。建议三级检察院办案组织基本固定,便于司法责任的落实。调研中各地均反映办案组不能按照司法体制改革要求落实到位,主要问题在于辅助人员配备不到位,或者起不到辅助人员的作用。按照检察机关内设机构改革的要求,部门调整后,人员配备势必更加规范,当务之急是细化和落实检察官助理的岗位职责。

  五是案件流程监督主体。目前,全省多数检察院仍采取系统自动轮案和人工分案相结合的方式。为防止人工分案范围扩大,应当严格限制以案件重大疑难复杂为由,将分案权力让渡于分管副检察长或部门负责人。司法体制改革配套制度已经为检察官办理重大疑难复杂案件提供了帮助途径,如检察官联席会议等,不存在必须通过人工分案来解决检察官办案水平不高,无能力办理重大疑难复杂案件的问题。因此,应当坚持自动轮案。鉴于案管部门案件录入和随机分案基本是由新进书记员来完成,员额检察官的监督责任不能充分体现的现状,建议系统分案及流程监控的监督主体应当明确为案管部门的员额检察官,同时对案管部门员额检察官的权责进行细分。

  (二)建立健全监督机制

  应坚持司法责任制改革的方向和目标不动摇,严格按照权责一致要求对检察官的办案权力进行监督。一是依托智慧检务,提高案件流程监控智能化水平,并尽快解决公益诉讼案件无法进入统一业务应用系统的问题。二是建立专家咨询委员会,为疑难复杂案件的办理、审核、评价,以及本院业务部门、下级检察院提出的法律适用问题请示提供咨询意见。建议省市级检察院成立专家咨询委员会,制定专家咨询委员会工作办法,咨询事项由专家咨询委员会统一出具咨询意见。三是完善检察官联席会议制度。进一步规范完善检察官联席会议的工作程序,使检察官联席会议真正成为检察官办案的参谋和助手。明确会议参加人员发现检察官办案中存在明显违反法律程序或规定的情形,应当向检察长或分管副检察长报告,以此来增强检察官联席会议的监督功能。四是完善案件质量评查机制。为防止案件评查仅仅停留在案卷装订、程序性事项核查和文字纠错等细节问题上,建议进行案件质量评查时,对于评查中发现的案件实体性问题,特别是存在错案可能的,应当提请至省检察院,由省检察院检委会专职委员或全国、全省检察业务专家对个案进行复查,如果认为确有错误,应当提请检察长提交检委会审定。五是完善分案和流程监控制度。除极个别情况外,坚持系统自动轮案。尽快实现所有案件网上办理、审批和流转,强化对司法办案的全程监控和实时监督。

  (三)强化纪检监察全程监督

  一是加强日常管理和监督。针对检察官办案易发、多发问题,强化运用执纪问责“第一种形态”;加强制度防腐,落实领导干部过问、干预办案记录制度,做到定期检查和不定期抽查相结合。二是开展常态化检务督察,抓早抓小不走过场,对发现的问题及时通报,督促整改。三是加强检察官廉洁教育。利用网站、微信公众号、短信平台等,发布典型案例、廉政心语、预警提示,将廉洁教育触角深入检察官办案活动的各个方面。四是强化执纪问责。把纪检监察工作融入案件质量评查整改全过程,严格执行错案责任追究,及时发现和纠正司法不规范等突出问题。

  (四)提升监督队伍整体素能

  监督工作是专业性、实践性很强的工作,需要把监督队伍的素能提升摆到更加重要的位置,注重培养专业能力和专业精神。应树立“监督者自身素能更要过硬”的理念,各级检察院检察长、副检察长应带头学业务讲业务,不断提升素质能力,成为监督检察官办案的行家里手。应完善监督人才培养,针对不同监督主体分类培训,提高教育培训的针对性和实效性。

  *甘肃省人民检察院检察长;

  **甘肃省人民检察院检察官。

  (本文系2018年最高人民检察院检察理论研究重点课题的阶段性研究成果。摘自《人民检察》2019年第6期)

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