学习新检察官法 做新时代高素质检察官

时间:2019-10-10 10:00:00作者:新闻来源:《人民检察》

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  学习新检察官法

  做新时代高素质检察官

  最高人民检察院党组成员、副检察长 童建明

  4月23日,第十三届全国人大常委会第十次会议审议通过新修订的检察官法。学习新修订的检察官法,做新时代高素质的检察官,必须深刻认识检察官法修订的背景和意义,准确理解和把握检察官法修订的重点内容,并认真抓好新修订的检察官法的贯彻实施。

  一、深刻认识检察官法修订的背景和意义

  检察官法是规范检察权运行主体,构建我国检察官管理制度的专门法律,是检察官的小“宪法”。现行检察官法是1995年第八届全国人大常委会第十二次会议通过的,之后在2001年和2017年做过两次修订。检察官法颁行以来,对于加强和规范检察官管理,促进检察官队伍建设,提升检察官素质能力发挥了十分重要的作用。随着全面依法治国的深入推进,特别是中国特色社会主义进入新时代,以落实司法责任制为核心的司法体制改革向纵深推进,检察工作和检察官队伍建设面临新的形势,对检察官队伍建设和管理体制提出了新的更高要求,现行检察官法在很多方面已经不能适应形势任务的发展变化,对检察官法进行修改完善既十分必要,也具有重要的意义。

  第一,修订检察官法,是贯彻落实党中央重大决策部署,巩固深化司法体制改革成果的必然要求。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对深化司法体制改革和保障司法公正作出一系列重大决策部署,检察人员分类管理、检察官员额制、检察官单独职务序列管理、检察官办案责任制等司法体制改革取得重大成果。这次修订检察官法,就是按照党中央关于深化司法体制改革的决策部署,通过立法来确认和巩固司法体制改革的成果,为建设高素质检察官队伍提供法律依据和遵循。

  第二,修订检察官法,是推进高素质检察官队伍建设的客观需要。习近平总书记强调:“要旗帜鲜明把政治建设放在首位,努力打造一支党中央放心、人民群众满意的高素质政法队伍。”进入新时代,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了新的更高需求,检察工作面临的环境、形势和任务发生了深刻变化。落实以人民为中心,更好地履行新时代检察职责,满足人民群众的司法需求,必须建设一支与之相适应的高素质专业化检察官队伍。新修订的检察官法第一条开宗明义讲了修订检察官法的目的,就是“为了全面推进高素质检察官队伍建设”,并按照革命化、正规化、专业化、职业化的要求,对相关内容作出了全面修改,其目的是造就一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的高素质检察官队伍。

  第三,修订检察官法,是完善中国特色社会主义检察制度体系的重要内容。近年来,刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法相继修改完善。特别是人民检察院组织法于2018年进行修订并于2019年1月1日正式施行,对检察机关的组织体系和职权体系作出了大幅调整。检察官法作为检察制度的重要组成部分,作出相应的修订,对于保持各项法律规定之间的衔接协调,完善中国特色社会主义检察制度体系,具有重要意义。

  二、准确理解和把握检察官法修订的重点内容

  这次检察官法修订,是根据党中央对新时代政法工作特别是检察工作的要求,紧紧围绕全面推进高素质检察官队伍建设,加强对检察官的管理和监督,维护检察官合法权益,保障检察机关依法独立行使检察权,保障检察官依法履行职责,保障司法公正,确保让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义为目标,在检察官的职责义务权利、遴选、管理监督、权益保障等方面都做了全面修改。修改的重点内容主要体现在以下几个方面。

  (一)调整了检察官法的框架体例

  修订前的检察官法共有十七章,五十六条,“章”多“条”少,难以突出检察官法所要解决的重点问题。这次修订,对检察官法的框架结构作了重塑性的调整,精简修改为八章七十条,除总则和附则外,分别是第二章“检察官的职责、义务和权利”,第三章“检察官的条件和遴选”,第四章“检察官的任免”,第五章“检察官的管理”,第六章“检察官的考核、奖励和惩戒”,第七章“检察官的职业保障”。新修订的检察官法重点突出了检察官的职责、义务、遴选、管理和权益保障,充分体现了检察官职业特点和管理规律,也充分体现了对检察官的严管与厚爱,章节条文更符合管理的内在逻辑和检察工作实际,在立法的科学性和操作性上有了较大提升。

  这里需要说明的是,检察官法修订中注重与人民检察院组织法和公务员法的衔接。对于人民检察院组织法和检察官法都涉及的内容,属于人民检察院组织领导体制方面内容的,检察官法中一般不再作重复规定,可以按照人民检察院组织法的规定来规范检察官的管理。由于检察官是实行单独职务序列管理的特殊公务员,对于属于公务员管理共性、公务员法已有规定的,检察官法中就不再重复规定。比如,对于检察官辞退情形、降职、奖励种类、处分种类和期间计算、人事处理的复核申诉等规定,可以适用公务员管理的相关法律法规。

  (二)调整了检察官的范围

  新修订的检察官法第二条规定,检察官“包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员”,不再规定“助理检察员”。这样修改,主要是考虑员额制改革前助理检察员是检察官,改革后新产生的“检察官助理”属于检察辅助人员。两者名称相近,但是身份属性、职责定位和办案权限完全不同。取消助理检察员,既使检察官的组成更加清晰明确,又在概念上避免和检察官助理相混淆。修订后的人民检察院组织法第三十五条关于检察人员组成中,不再保留助理检察员的称谓,新修订的检察官法与人民检察院组织法相关规定保持了一致。

  (三)调整充实了检察官履行的职责

  关于检察官的职责,在现行检察官法、修订草案一审稿、二审稿中都表述为四项,即法律监督、公诉、侦查、其他。这样的规定存在以下问题:一是逻辑不顺。法律监督是检察机关的性质特征,是从各项检察职能中抽象出来的共性特征,它与各项具体职能之间是一般与具体、共性与个性的关系,不是并列关系。法律监督是涵盖所有检察职能的,将法律监督与公诉、侦查等职能并列表述,在逻辑关系上不顺。理论界和实务界都有一些同志把监督与诉讼看作是检察机关平行的、不同的职能,具体讲就是把审查逮捕、审查起诉等简单地视为诉讼职能,把监督仅仅理解为诉讼活动中纠正违法等职能。这种理解是片面的。审查逮捕、审查起诉是诉讼职能没有错,但审查本身就具有监督的功能,也就是说检察机关的各项职能都蕴含着监督的特性,也正因为如此,检察机关才能被定性为法律监督机关。二是内容不全。随着三大诉讼法的相继修改和检察机关提起公益诉讼制度的确立,检察机关“四大检察”的工作格局形成,这样的表述显然已经不适应检察工作发展需要。三是衔接不畅。修订后的人民检察院组织法规定了检察机关的八项职权,现行检察官法规定的检察官四项职责难以予以体现和衔接。

  新修订的检察官法第七条根据修订后的人民检察院组织法规定的检察机关职权,对检察官的职责作了进一步综合梳理,从原来的4项增加到5项,即:1.对法律规定由检察机关直接受理的刑事案件进行侦查;2.对刑事案件进行审查逮捕、审查起诉,代表国家进行公诉;3.开展公益诉讼工作;4.开展对刑事、民事、行政诉讼活动的监督工作;5.法律规定的其他职责。与修订前的表述相比,增加规定了审查逮捕、审查起诉、提起公益诉讼职责,进一步明确了对刑事、民事、行政诉讼活动的监督,并规定检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责。之所以作这样的调整,有以下几个方面考虑:

  ? 一是理顺各项检察官职责表述的逻辑关系。

  ? 二是与人民检察院组织法衔接。修订后的人民检察院组织法规定了检察机关的八项职权,检察官法作为下位法,有必要与之衔接。当然,新修订的检察官法并没有照搬照抄人民检察院组织法的表述,而是作了综合梳理。

  ? 三是与修改后的民事诉讼法、行政诉讼法和2018年5月1日施行的英雄烈士保护法衔接。三部法律均规定了检察机关提起公益诉讼的职权,这是检察官的一项新的重要职责。

  ? 四是体现全国人大决议的要求。修订人民检察院组织法时,对诉讼活动的监督一开始明确表述为对刑事、民事、行政诉讼活动进行监督,后来为节约文字,把刑事、民事、行政诉讼活动统称为“诉讼活动”。2019年3月15日,十三届全国人大二次会议表决通过的《关于最高人民检察院工作报告的决议》中,第一次明确提出了检察机关的刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察“四大检察”职能。这次修订检察官法在检察官职责中相应予以明确,比人民检察院组织法表述得更加具体,有利于人民群众更好地理解和把握“四大检察”职能,也有利于更好地接受人民群众的监督。

  ? 五是体现司法责任制改革成果。新修订的检察官法第七条规定检察官的“职责”,其中第一款规定检察官的具体职权,第二款规定相应的责任,即“检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责”,体现了司法责任制“谁办案谁负责”“谁决定谁负责”的权责一致原则。

  新修订的检察官法关于检察官职责的规定还有两条。上面讲的第七条,可以理解为检察官的基本职责。此外,第八条规定“人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员除履行检察职责外,还应当履行与其职务相适应的职责。”检察长、副检察长、检察委员会委员本身也是检察官,但是作为担任一定职务的检察官,除了要履行检察官的检察职责,还要履行与其职务相适应的其他职责。比如检察长、副检察长还是行政领导职务,需履行其行政领导职责。检察长的其他职责包括处理检察机关的日常行政事务,依法提请任命本院的副检察长、检察员等。副检察长的其他职责主要是根据分工协助检察长工作。检察委员会委员的其他职责主要是参加检察委员会,讨论决定重大、疑难、复杂和其他重大问题,按照检察长的委托处理某项检察工作等。

  新修订的检察官法第九条规定:“检察官在检察长领导下开展工作,重大办案事项由检察长决定。检察长可以将部分职权委托检察官行使,可以授权检察官签发法律文书。”这条是按照修订后的人民检察院组织法第二十九条表述的,也是新修订的检察官法不同于法官法的重要内容。它规定了检察长的统一领导权,明确了检察长与其他检察官之间的职责权限,贯彻了检察机关的领导体制,吸收了司法责任制改革的成果,体现了突出检察官办案主体地位与保证检察长领导办案工作的统一。

  (四)增加了检察官客观公正义务的规定

  新修订的检察官法在总则第五条增加了检察官“秉持客观公正的立场”的规定。这个规定是通常所说的“客观公正义务”。检察官要恪守客观公正义务,这不是新提出来的要求,我们一直以来就是这样要求、也是这样做的,只不过在法律规定中一直没有明确。这次修订的检察官法在总则中增加这条规定,是第一次在法律中明确了检察官的客观公正义务。长期以来,关于检察机关、检察官的职责定位,在理论和实践中不乏争议。这不是我国检察制度独有的问题,在其他法治国家也面临相同的困境。新修订的检察官法对检察官履行职责时到底应该秉持什么样的立场、遵循什么样的标准作出了明确规定,为我们今后开展工作、履行职责提供了明确遵循和方向。比如,过去在一些理论研究和宣传中,检察机关有时被表述为“追诉机关”,在我们自己的工作评价中也往往追求“胜诉率”,给外界一种单纯的“追诉者”形象。实际上,检察官在诉讼中没有自己的利益,不能为了追求胜诉而不择手段,也不应片面将追诉犯罪作为自己的价值追求。我们的最终目标是为了依法正确履行宪法赋予的定位和职责,通过依法、全面、正确履行职责,维护司法公正,依法保障人权,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

  新修订的检察官法在总则第五条中作出这样一条规定,主要有以下考量。

  ? 一是落实党中央的要求和检察机关的宪法定位。党的十八届四中全会提出“健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度”。检察机关作为法律监督机关,不仅仅是一个执法者、司法者,还是一个监督者。监督者就要客观公正。这就决定了检察官无论是办案还是履行其他职责,都要秉持客观公正的立场。

  ? 二是落实和体现检察官的职业特色。检察官依法行使国家检察权,代表国家进行公诉,不是诉讼一方当事人,还承担着一个“护法者”的职责,有确保司法公正的义务。检察官无论是出庭公诉,还是履行其他职责,都要有一个监督职责在里面。这就是说,检察官不能只代表某一方的当事人,应当客观公正行使职权,全面客观收集和审查证据,避免当事人主义和单纯追诉的立场。

  ? 三是落实和体现联合国《关于检察官作用的准则》的精神。《关于检察官作用的准则》第13条明确规定,检察官必须不偏不倚、客观公正地行使职权。从这个意义上说,客观公正义务是各国检察官共同遵循的一个准则,相关规定有必要在国内法中予以转化和体现。

  检察官如何具体贯彻落实关于客观公正义务的规定?新修订的检察官法第五条第二款规定“检察官办理刑事案件,应当严格坚持罪刑法定原则,尊重和保障人权,既要追诉犯罪,也要保障无罪的人不受刑事追究”,这就为检察官全面正确履行职责提供了遵循和依据。在立案监督中,既要监督该立不立,也要监督不该立而立,对不当立案或越权管辖的案件,以及证据和事实明显达不到法定证明标准不构成犯罪的案件,监督或支持公安机关撤销案件。在审查起诉环节,对证据不足以支持定罪的案件,就依法作出不起诉决定。在公诉环节,既要指控犯罪,又要保障当事人和诉讼参与人的合法权益,既要提出有罪、罪重的证据,也要全面听取当事人及其辩护人关于无罪、罪轻的辩解。在抗诉环节,对有罪判无罪、重罪轻判的要坚决抗诉,对轻罪重判或发现应定无罪的,也要依法抗诉。

  这里为什么只针对办理刑事案件,而没有对办理民事、行政案件作出具体细化规定,主要是考虑到,检察官秉持客观公正立场的要求在刑事办案中体现得比较集中,同时这方面的规定也非常明确。但这并不意味着检察官的客观公正义务只体现在刑事办案中。事实上,在民事、行政、公益诉讼检察工作中,检察官同样需要遵守第五条第一款的要求,以事实为依据,以法律为准绳,秉持客观公正的立场。比如,在公益诉讼中,检察官不能把自己定位为原告和当事人,并不是提起诉讼越多越好、获得胜诉越多越好,而是要通过启动公益诉讼程序,实现对公权力的监督、实现对国家利益和社会公共利益的维护。

  (五)提高了检察官任职门槛

  检察官法修订后,检察官的任职条件比以前更严了,门槛比以前更高了。这也体现了建立高素质检察官队伍的改革精神和立法导向。检察官任职门槛提高主要体现在以下几个方面:

  第一,政治、业务素质条件。检察工作是政治性很强的业务工作,也是业务性很强的政治工作。新修订的检察官法规定检察官要遵守宪法和法律,维护社会公平正义,拥护中国共产党领导和社会主义制度,具有良好的政治、业务素质和道德品行,并明确要进行政治、理论和业务培训。

  第二,学历条件。新修订的检察官法第十二条规定了担任检察官必须具备的条件。其中,第(五)项明确了检察官任职的学历条件,分为三种情况:一种是普通高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位;第二种是普通高等学校非法学类本科及以上学历并获得法律硕士、法学硕士及以上学位;第三种是普通高等学校非法学类本科及以上学历,获得其他相应学位,并具有法律专业知识。这三种情况之间是“或者”的关系,共同的前提是要获得普通(全日制)高等学校本科学历。这里所说的“普通高等学校”,是指通过国家统一招生考试录取的高等院校,也就是常说的“全日制本科”,自考、成人教育(包括函授、脱产和业余)、夜大、电大等高校学历都不属于全日制本科。新修订的检察官法2019年10月1日施行之后,除第十二条第二款规定的放宽地区外,担任检察官必须具备普通高等学校本科及以上学历。

  新修订的检察官法提高了检察官任职的学历条件,是加强专业化建设的重要体现。这个修改主要有以下几方面考虑:

  ? 一是符合我国法学教育发展现状。近年来,获得大学本科学历的政法院校毕业生不断增加,提高初任检察官学历条件具有良好的现实人才基础。

  ? 二是符合我国检察队伍现状。据统计,全国现有检察人员中,具有大学本科以上学历人员占到87.38%,占了检察人员绝大多数(全日制本科以上学历人员占全体检察人员的43%)。检察官作为从检察人员中遴选出来行使国家检察权、履行办案职责、承担司法责任的人员,有必要设定更高的任职条件和门槛。

  ? 三是与国家统一法律职业资格的学历要求保持同步。根据2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》规定,取得法律职业资格应当具备全日制普通高等学校本科及以上学历。法官、检察官作为法律职业人员中专门行使国家司法权的群体,需要具备更高的素质条件。

  ? 四是对于适用新的学历条件确有困难的地方,新修订的检察官法第十二条第二款作了放宽条件的例外规定,作为过渡性、临时性制度安排。需要注意的是,与现行检察官法相比,放宽后的学历条件也从“高等院校法律专业专科毕业”提高到“高等学校本科毕业”,同样体现了提高检察官任职条件的立法精神。

  关于“具有法律专业知识”怎么理解?根据2002年全国人大常委会有关部门的答复意见,高等院校非法律专业本科毕业,具有以下情形之一的,可以视为具有法律专业知识:一是取得高等教育法律类专业证书;二是在高等院校完成法律专业八门以上课程的学习或者取得高等教育法律专业八门以上单科结业证书;三是通过国家司法考试,取得《法律职业资格证书》;四是2001年以前参加初任检察官全国统一考试、初任法官全国统一考试成绩合格或者通过律师资格考试取得《律师资格证书》;五是从事法律工作三年以上。“从事法律工作”主要包括:从事国家或者地方的立法工作,审判、检察工作,公安、国家安全、监狱管理工作,律师工作,法律教学和研究工作,党的政法委员会以及政府部门中的法制工作等。

  第三,经历条件。法学学科是实践性很强的学科。检察官不仅要有良好的法律素养和知识,还要有丰富的社会阅历和实践经验,只有这样,在认定事实、适用法律时才能贴近社会现实,避免就案办案、机械办案。因此,新修订的检察官法明确规定,担任检察官必须从事法律工作满五年,而非以前的二年或三年。对于获得法律硕士、法学硕士学位,或者获得法学博士学位的,从事法律工作的年限可以放宽至四年、三年,这有利于吸引高层次专业人才投身检察官事业。

  第四,法律职业资格条件。修订前的检察官法对担任检察官的任职条件和应当具备法律职业资格条件,分别在第十条和第十三条中作了规定。修订后的人民检察院组织法第四十二条规定:“检察官从取得法律职业资格并且具备法律规定的其他条件的人员中选任。”新修订的检察官法与之相衔接,在第十二条中将初任检察官应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格作为担任检察官必须具备的第七项条件,放在检察官任职条件一条中统一规定。新修订的检察官法第十四条规定,检察院的检察长应当具有法学专业知识和法律职业经历。副检察长、检察委员会委员应当从检察官、法官或者其他具备检察官条件的人员中产生。也就是说,除检察长只需具有法学专业知识和法律职业经历外,其他人员包括副检察长等均需通过统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

  第五,明确了公开选拔检察官的条件。新修订的检察官法第十五条规定,检察机关可以根据检察工作需要,从律师或者法学教学、研究人员等从事法律职业的人员中公开选拔检察官。公开选拔的检察官首先要具备检察官的任职条件,此外,参加公开选拔的律师应当实际执业不少于五年,执业经验丰富,从业声誉良好;参加公开选拔的法学教学、研究人员应当具有中级以上职称,从事教学、研究工作五年以上,有突出研究能力和相应研究成果。这些规定有利于保证公开招录检察官的职业素养。

  (六)完善了逐级遴选的相关规定

  新修订的检察官法第十七条规定了检察官逐级遴选制度,并对相关要求作了明确规定。一是明确初任检察官一般到基层检察院任职,上级检察院检察官一般逐级遴选,最高人民检察院和省级检察院检察官可以从下两级检察院遴选。二是参加上级检察院遴选的检察官应当在下级检察院担任检察官一定年限,并具有遴选职位相关工作经历。作为逐级遴选检察官的补充,第十五条规定可以根据检察工作需要从律师或者法学教学、研究人员等从事法律职业的人员中公开选拔检察官。

  实行检察官逐级遴选,符合检察官队伍建设和发展的规律。作为“法律之守护人”,检察官的职业素能要求具有不同于其他公务员的特殊性。一位合格的检察官除了要具备法律知识和逻辑分析能力外,最重要的就是具备源于长期司法办案经验的判断力,没有来自一线的实践积累显然是不能达到要求的。对市级以上检察院的检察官而言,除了直接办理本院管辖的案件外,还承担着对下级检察院业务调研指导的职责,这就要求上级检察院检察官具有相对于下级检察院检察官更高的职业水准。建立检察官逐级遴选制度,常态化地将具有较高专业能力水平的检察官逐级遴选上来,能够提高上级检察院检察官直接办案和指导下级检察院办案工作的规范性和权威性,保障司法公平公正,维护法律统一正确实施。

  需要指出的是,逐级遴选是“从下往上”将具有下级司法办案经历的检察官选上来,与之相配套的还要“从上往下”将没有下级司法办案经历的初任检察官派下去。所以,中央建立了初任检察官到基层任职制度,规定地市级检察院检察官助理初任检察官的,应当到基层检察院任职;省级以上检察院检察官助理初任检察官的,一般到基层检察院任职。初任检察官到基层任职和检察官逐级遴选,共同组成了检察机关上下互通交流式的检察官选任管理制度,这就形成了上级检察官从基层来、初任检察官从基层产生的良性循环,有利于提升检察官整体业务水平,畅通检察官职业发展通道。

  (七)吸收检察官员额制改革成果

  新修订的检察官法第二十六条、第二十七条分别规定了检察官实行员额制管理和单独职务序列管理,对员额制的相关改革成果从立法层面作了明确规定。

  第一,规定了检察官员额配置的原则,即根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和检察院层级等因素确定检察官员额,优先考虑基层检察院和案件数量多的检察院办案需要。其中,案件数量是核定员额比例和配置员额最主要的参考因素,所以明确检察官员额配置要向案件量大的地方倾斜。经济社会发展情况与案件量紧密相关,经济社会发展较好的地方,各种矛盾纠纷和社会诉求往往也较多。因此经济社会发展是核定检察官员额的重要因素之一。人口数量也与案件量多少有关,且是核定编制的重要标准,而员额数量又是以编制为基础,应当作为一个直接参考因素。各层级检察院的职能定位决定了其办案量和工作量,不同层级检察院员额配置不能上下一般“粗”,检察官员额应该更多地向基层一线倾斜,切实缓解案多人少矛盾。因此,检察官员额的配置,应当以案件量为主体,统筹考虑经济发展、人口数量、检察院的层级综合确定。需要注意的是,各级检察院检察官员额的配备,不是按照本院的编制数量一一核定,而是在全省范围内统一核定。有的检察院检察官员额比例可能高于39%,有的可能不到30%,要根据上述因素综合考虑确定。

  第二,规定检察官员额在省、自治区、直辖市内实行总量控制、动态管理。其中,总量控制,是指各省检察官员额配置总量不超过中央政法专项编制的39%,是以全省中央政法专项编制而非以本院编制为基础核定的,由省级检察院协同省级编制主管部门共同管理。动态管理,是指省级检察院根据各地办案量多少的变化和员额配置使用情况,对检察官员额在全省范围内进行动态调整,充分利用资源,防止资源闲置和忙闲不均,实现资源配置使用效益的最大化。检察官员额不等于编制。在检察机关编制没有发生变化的情况下,检察官员额可以统一调整使用。比如,有的检察院案件数量大幅减少的情况下,即使编制数量没有减少,也可以将其检察官员额调整到其他检察院使用。检察官员额实行动态调整,原则上在本省之内进行,同时要严格按程序进行,避免不合理调整或调整随意性过大。

  第三,规定检察官员额出现空缺的,应当按照程序及时补充。所谓空缺,是指在核定检察官员额的基础上,因为检察官退休、流动等退出员额,出现检察官员额暂时性空缺。为确保办案工作需要,应及时选任员额检察官,防止员额检察官长期空缺影响工作特别是办案工作正常开展。员额的补充不能随意,要严格按照规定的程序来补充,防止检察官补充出现照顾平衡、或者一次性用尽员额等问题。检察官助理承担着大量的具体事务性工作,将来检察官将主要从检察官助理中遴选,从长远规划和后备人才培养考虑,这支队伍的建设应当进一步加强。

  (八)增加了对检察官严格管理监督的措施

  一是增加检察官兼职禁止的规定。明确检察官不得兼任人民代表大会常务委员会的组成人员,不得兼任行政、监察、审判机关的职务,不得兼任企业或者其他营利性组织、事业单位的职务,不得兼任律师、仲裁员和公证员。“四个不得”,体现了对检察官兼任其他社会职务从严管理的要求,目的是保证司法的公信力。

  二是明确检察官任职回避情形,对父母、配偶、子女从事律师职业的两种情形,即在该检察官所任职检察院辖区内担任律师事务所合伙人或设立人的,或者以律师身份担任诉讼代理人、辩护人或为诉讼案件当事人提供其他有偿法律服务的,检察官应当实行任职回避。在检察官任职回避的范围问题上,根据代表委员的审议意见,从原先的“配偶、子女”扩展到“配偶、子女、父母”。这反映出人民群众对于检察官依法公正规范履行职责提出的更高期盼和要求。

  三是对检察官兼职教学、科研作出明确规定。明确“检察官因工作需要,经单位选派或者批准,可以在高等学校、科研院所协助开展实践性教学、研究工作,并遵守国家有关规定。”这一条规定前前后后经过了反复。修订草案一审稿中曾规定“检察官经过批准可以在高等学校、科研院所兼职从事教学、研究工作”。在二次审议稿中,这条规定被拿掉。三次审议稿中,经修改完善后又被纳入,但作了严格限定。关于这一问题究竟要不要规定、怎么规定,在修订过程中一直有不同意见。一种观点认为不应允许检察官兼职从事教学工作,认为在案多人少矛盾突出的情况下,检察官应当专心从事办案工作;并且担心如果允许检察官在高等学校等兼职,可能会因为师生关系、熟人关系等影响公正司法。另一种观点认为应当在检察官法中对检察官兼职从事教学科研工作作出规定,主要理由是:习近平总书记在视察中国政法大学时,明确提出要将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校,加强法学教育、法学研究工作者和法治实际工作者之间的交流。法学学科是实践性很强的学科,一些国家对法官、检察官的活动尤其社会活动是有严格要求的,但是法官、检察官到法学院校授课是国际通例,有利于加强法治人才培养。中央政法委、教育部和“两高”曾联合实施了高等学校与法律实务部门人员互聘“双千计划”等,将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校,发挥法院、检察机关在人才培养中的积极作用。检察官在高等学校、科研院所等兼职教学研究,有利于更好地提升业务水平,促进更好地履行职责,维护司法公正。

  综合考虑各种意见,新修订的检察官法最终作出了第三十八条规定。这条规定与之前一审稿中的“兼职”表述不同。首先,新修订的检察官法没有从兼职的角度作出规定,而是从管理的角度作出限制和规范。检察官到高校、科研院所从事教学科研工作,不是个人行为,而是必须经过单位选派和批准。其次,为处理好教学、研究与检察官正常办案履职的关系,结合检察官教学、研究的优势和作用主要体现在司法实践经验丰富等方面,因此将其范围限定在“协助”开展“实践性”教学、研究工作。最后,考虑到中组部对干部兼职的政策,明确要遵守国家有关规定。比如公务员法中对公务员因为工作需要在机关外兼职要经过批准,同时明确规定不得领取兼职报酬。检察官作为实行单独职务序列管理的特殊公务员,同样要受到这条规定的约束。

  对检察官任职门槛、回避、兼职等规定的多次反复修改,充分说明了司法责任制改革后,对于如何加强对检察官履行职权的管理监督,社会各界给予了高度关注。上述这些规定的修改,也是对社会各界和人民群众关注问题的回应。

  (九)明确了检察官退出员额的八种情形

  新修订的检察官法第二十条规定了应当依法提请免除检察官职务的八种情形,分别是:丧失中华人民共和国国籍的;调出所任职检察院的;职务变动不需要保留检察官职务的,或者本人申请免除检察官职务经批准的;经考核不能胜任检察官职务的;因健康原因长期不能履行职务的;退休的;辞职或者依法应当予以辞退的;因违纪违法不宜继续任职的。

  实行检察官员额制的目的,在于将能办案的检察人员遴选到检察官岗位上,落实司法责任制。因此,检察官的遴选要和退出结合起来,建立“能上能下”“能进能出”的检察官管理机制,定期对检察官进行业务考核,将不能办案、不适应办案的人员退出检察官员额,切实发挥检察官的办案主体作用。特别是对能力不胜任的、办案不达标的员额检察官,要坚决退出员额。这是落实员额制改革的必然要求。

  最高人民检察院目前正在制定《人民检察院检察官员额退出办法》,重点研究对第二十条规定八种情形特别是“不能胜任检察官职务”作出细化和明确。具体情形正在根据各方面意见作进一步研究完善,争取更具合理性和操作性,但总的精神是很明确的,就是要对不能胜任职务的检察官实行退出员额,避免检察官队伍的固化和僵化,实现优胜劣汰。

  (十)完善了检察官权益保障

  近年来社会上侵害检察官合法权益的违法犯罪行为时有发生。完善司法人员职业保障,既是落实中央关心关爱政法干警一贯要求的重要举措,也是提升检察官职业尊荣感、确保检察官公正履职的重要制度安排。新修订的检察官法不仅在总则中明确了“维护检察官合法权益”的立法目的,规定“检察官依法履行职责,受法律保护,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,而且在第七章中专门对检察官的职业保障作出系统规定。这些规定与修订后的人民检察院组织法第五章“人民检察院行使职权的保障”相结合,共同构建了较为完整全面的保障体系。就检察官法来说,主要在以下几个方面作出了规定:

  ? 一是权益保障。要求设立检察官权益保障委员会,专门负责维护检察官合法权益,保障检察官依法履行职责。

  ? 二是职务保障。明确了不得将检察官调离检察业务岗位的五种除外情形。新修订的检察官法第十一条规定检察官享有的权利中,第(二)项是检察官“非因法定事由、非经法定程序,不被调离、免职、降职、辞退或者处分”。与公务员法相比,多了一个“不被调离”。什么是“调离”的法定事由?“检察官的职业保障”这一章就作出了明确的规定。第五十四条规定,除下列情形外,不得将检察官调离检察业务岗位,主要包括任职回避,任职交流,因机构调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作,违纪违法不适合在检察业务岗位工作等。也就是说,除这些情况外,都不得将检察官调离办案业务岗位。

  ? 三是履职保障。新修订的检察官法第五十五条第一款明确,任何单位或个人不得要求检察官从事超出法定职责范围的事务。这里主要是针对一些地方把检察机关和检察官等同于一般行政机关和行政人员,摊派招商引资、参与征地拆迁等与检察职能无直接关系的行政工作任务而言的,其目的是保证检察官集中精力依法独立履职。但是对于防范化解重大风险、扶贫攻坚、污染防治等中央重大决策部署,属于全局性工作,检察机关包括检察官在内,应当响应中央号召,服从组织决定,积极做好相关工作。该条第二款明确不得干涉检察官办理案件,与修订后的人民检察院组织法第四十七条第二款规定相呼应,并且在范围上进一步扩展。修订后的人民检察院组织法的规定主要针对“领导干部”干预司法活动、插手具体案件处理和“人民检察院内部人员”过问案件情况,而检察官法的规定明确对“任何干涉检察官办理案件的行为”,检察官都有权拒绝并予以全面如实记录和报告。

  ? 四是人身安全和职业尊严保障。对检察官及其近亲属实施报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害、威胁恐吓、滋事骚扰等违法犯罪行为的,应当依法从严惩治。检察官因依法履行职责遭受不实举报、诬告陷害、侮辱诽谤,致使名誉受到损害的,检察机关应当会同有关部门及时澄清事实,消除不良影响,并依法追究相关单位或者个人的责任。检察官因依法履行职责,本人及其近亲属人身安全面临危险的,检察机关、公安机关应当对检察官及其近亲属采取人身保护、禁止特定人员接触等必要保护措施。

  ? 五是工资福利保障。明确了检察官的工资待遇、与公务员工资同步调整机制及相关福利待遇等政策。

  三、认真抓好新修订的检察官法的贯彻实施

  新修订的检察官法将于2019年10月1日起施行。最高人民检察院已经印发了《关于认真学习贯彻新修订〈中华人民共和国检察官法〉的通知》,各级检察机关要按照通知要求,抓紧梳理汇总有关情况,切实做好新法施行的各项准备工作。

  (一)要抓好新修订的检察官法的学习培训和理论研究。人民检察院组织法是检察院的“宪法”,检察官法是检察官的“宪法”,是检察官履职、管理、职业保障的法定依据和根本遵循。无论是政治建设、业务建设还是权益的保障、违规的惩戒,都要把法律精神和规定严格落实到位。要对照新修订的检察官法的各项要求查漏补缺,有针对性地开展政治、理论和业务培训,从理论和实践层面加强对法律规定精神的研究和探索,不断提升检察官的政治素质和业务素质。

  (二)要将新修订的检察官法的新要求落实到检察官管理监督和履职办案中去。新修订的检察官法总则将保障公正司法作为立法的重要目的和价值追求,提出了“加强对检察官的管理和监督”,检察官要“维护社会公平正义”“检察官应当勤勉尽责,清正廉明,恪守职业道德”“秉持客观公正的立场”“尊重和保障人权”等一系列新要求。从具体的履职规范看,新修订的检察官法明确规定了检察官应当履行的义务和要求,比如检察官要依法保障当事人和其他诉讼参与人的合法权利;要对履行职责中知悉的商业秘密和个人隐私予以保密;要依法接受法律监督和人民群众监督;要通过依法办理案件以案释法,增强全民法治观念,推进法治社会建设等。这些都是检察官作为司法人员依法履行职责的价值追求和法律遵循,必须不折不扣落实到具体的案件办理和业务工作中去。

  (三)要坚持问题导向,准确把握、严格执行新修订的检察官法的新规定。新修订的检察官法对检察官的条件、遴选、任免、管理监督都作出了一些新的规定,关系我们每一个人,这就要求我们认真学习、系统梳理,对照摸排查找自身需要调整和整改的地方,预判在贯彻执行中可能出现或遇到的问题,提前做好应对。比如,新修订的检察官法施行后,检察官的遴选和任命,必须严格执行学历、法律工作年限和通过国家统一法律职业资格考试等检察官任职条件,不得降低条件、违反程序。在2019年10月1日新修订的检察官法正式实施前,仍可按照现行检察官法规定的检察官条件和程序任命或提请任命检察官。10月1日前开展检察官遴选的,要按照新的立法精神组织实施相关工作,不得人为降低标准、搞突击遴选。同时,要处理好法律规定与改革政策的关系。对于员额制改革前已经任命法律职务的人员,按照中央改革文件要求,保留入额资格,遵循“老人老办法”的改革精神。又比如,各级检察院要对照新修订的检察官法的任职回避条款,及时对需要回避的检察官基本情况、所任职务、家庭情况等摸底统计,并根据不同情况分类提出解决思路和举措。对于需要调整家属工作的,要做深做细思想工作。必要时,所在检察院要主动协调党委及组织人事等部门帮助解决相关困难。

  (四)要按照新修订的检察官法的规定修订完善相关制度规定。新修订的检察官法明确成立检察官遴选委员会、考评委员会、惩戒委员会和权益保障委员会,分别负责检察官的遴选、考评、惩戒和权益保障,相应的配套制度机制要及时健全完善。要根据新修订的检察官法的新规定、新要求,对检察官遴选、退出、员额动态调整、考核、奖励、惩戒、管理、培训等相关制度列出清单,进行对照修改完善。最高人民检察院及政治部将以贯彻落实新修订的检察官法为契机,会同最高人民法院,积极向政法委、组织、人社、财政等部门汇报沟通,推动检察官职业保障配套政策的完善和落实。

  综观这次检察官法修订,检察官的权利、职责、义务更清晰了,任职条件和门槛更高了,管理监督更严了,职业保障更有力了,新时代检察队伍建设的方向和要求更加明确了。各级检察机关要把学习贯彻新修订的检察官法作为重要工作来抓,真正推动各项规定落实落地。当前,各级检察机关正在深入开展“不忘初心、牢记使命”主题教育,检察官法修订的初心,就是要建设一支忠诚干净担当的高素质专业化检察官队伍,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。我们要不忘法律初心,维护公平正义,切实肩负起党和人民赋予的新时代法治建设的历史使命。

  (本文节选自童建明副检察长在2019年最高人民检察院领导干部业务讲座上的授课)

[责任编辑:马志为] 下一篇文章:坚持司法为民 做实行政检察

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