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社会治理检察建议的特征与运行机制

时间:2021-09-26 09:11:00作者:邹云翔等新闻来源:《人民检察》

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  │邹云翔等*

  2019年最高人民检察院公布的《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《工作规定》),首次规定了再审、纠正违法、公益诉讼、社会治理和其他等不同类别检察建议,也是首次在规范性文件层面提出“社会治理检察建议”的概念。纵观检察建议发展历史,其脱胎于社会综合治理,检察机关恢复重建后,创设检察建议最初主要目的就是参与社会治安综合治理,督促健全制度,堵塞漏洞,预防和减少犯罪。社会治理是国家治理的重要方面,也是社会发展的重要保障。党的十九届四中全会明确提出,必须加强和创新社会治理,建设更高水平的平安中国。在这一背景下,有必要对社会治理检察建议加强研究,以充分发挥其参与社会治理的作用。

  一、社会治理检察建议的概念、性质和特征

  (一)社会治理检察建议的概念和性质

  《工作规定》第十一条明确了检察机关可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理检察建议的六种情形。社会治理检察建议,是指针对履行检察职责中发现的违法犯罪隐患,管理监督漏洞,风险预警和防控,给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒等问题,提出改进工作、完善治理的建议。

  从性质上讲,社会治理检察建议是检察机关提醒有关单位或部门改进工作的一种检察履职方式。换言之,社会治理检察建议是对被建议方改进工作、健全治理的提醒和规劝,不依靠法律的强行效力推动建议落实,而是依靠说服等引导被建议方自觉采纳建议内容。

  (二)社会治理检察建议的特征

  欲厘清社会治理检察建议的特征,可结合其与其他类型检察建议的异同进行探析。

  1.法律地位的非监督性。再审、纠正违法和公益诉讼检察建议都肇始于其他国家机关没有依法正确充分履行法定职责,体现了检察机关的法律监督属性。社会治理检察建议权力运行逻辑起点不同,其不是从检察机关在国家权力运行体系中的定位出发,而是从检察机关在国家治理体系中的作用和功能出发,是检察机关依法履行法律监督职能的延伸。换言之,社会治理检察建议行使的目的并非纠正其他国家机关的错误履职行为,而是针对社会治理漏洞提醒有关单位进行补救或改进。当然,不能因此就认为其只是一种检察服务措施而非法定的检察职权行为,甚至否认其特殊的价值和作用。

  2.法律依据的概括性。法律依据的概括性具体表现在两个方面:一是法律尚未明确被建议方应当承担某种具体法律义务,检察机关从相关法律法规的立法目的、宗旨、精神和原则出发,论证其对相关治理问题负有改进职责。二是在发出社会治理检察建议时,检察机关一般是依据人民检察院组织法第二十一条规定的概括授权。法律依据的概括性,一方面,让检察机关可以以更加灵活的姿态和方式参与社会治理体系和治理能力现代化建设,及时回应社会转型过程中产生的各类治理需求。另一方面,需要警惕社会治理检察建议的不适当扩张。社会治理检察建议必须严格遵守检察权行使的边界,针对长期以来游离于国家机关或有关社会组织视野且未得到适当有效处理的社会治理问题提出建议,并应与检察机关“行动能力”相匹配,避免不专业和低效率。

  3.建议内容的多元化。一是对象的开放性。再审、纠正违法和公益诉讼检察建议的制发对象是法律明确规定履行国家行政管理职能和司法职能的特定机关和组织。而社会治理检察建议的制发对象是不特定的,不仅有国家机关,也有事业单位、企业和其他社会组织。二是涉及治理问题复杂多变。社会治理中的纠纷不再单一局限于纠纷双方甚至多方当事人之间,还涉及政府相关职能部门、公共管理部门、社会服务部门和企业等各群体,在涉事主体上呈现出高度的复杂性和利益冲突的多元性。社会治理检察建议内容的多元化倒逼检察机关构建与之相适应的分类办理、分类施策的专业化工作机制。

  4.工作方式的协商性。社会治理检察建议根植于“共建共治共享”的现代治理理念,检察机关意图通过协商沟通,提醒被建议方,引发其自觉实施改进措施。

  二、社会治理检察建议运行中存在的问题及原因

  (一)社会治理检察建议运行中存在的问题

  1.社会治理检察建议发展态势相对迟缓且不平衡。近年来,再审、纠正违法和公益诉讼检察建议无论从数量上还是质量上都有了明显提升。但社会治理检察建议在数量上相对下滑,且工作影响力和效果也不及其他类型检察建议。

  2.类型上偏重于个案治理,对类案治理和预测预警重视不够。社会治理应当主要聚焦普遍性、代表性问题,而司法实践中,有些社会治理检察建议侧重于个案剖析,容易让被建议单位认为检察机关是在“小题大做”;有些社会治理检察建议专注于分析既有的治理漏洞,较少对尚未出现但可能发生的风险进行科学预测预警。

  3.工作方式上主动沟通协商少。对于社会治理检察建议,检察机关应注重与被建议单位的协商,但实践中,检察机关对协商机制的构建和落实重视不足。主要表现为:宣告送达适用少,面对面释法说理与沟通交流效果不佳;缺乏对被建议单位的回访和跟踪联络;被建议单位对于建议内容不认可,基本不采用异议复核方式,而是在回复中直接提出异议等。

  4.社会治理检察建议文书质量参差不齐。主要表现为:部分检察建议文书对问题阐释不准确、不充分,指出问题或隐患只是寥寥数语,没有列明相关证据情况;问题和建议之前缺乏逻辑关系;建议内容缺乏针对性等。

  5.制发流程有待规范化。检察建议制发流程不规范,如制发前没有开展有关调查核实工作或者仅满足于办案时收集的证据材料;制发检察建议时没有报本院法律政策研究部门审核;法律政策研究部门内部审核把关不严格,对于检察建议内容没有从合法性、说理性角度提出修改建议等。

  (二)原因分析

  1.对社会治理检察建议定位不准。一是没有全面正确认识社会治理检察建议的功能。部分检察人员错误地认为社会治理主要是党委政府的工作,检察机关主责主业是司法办案,发出社会治理检察建议是法律监督工作的“副产品”。二是不恰当地限缩社会治理检察建议的范围。

  2.缺乏系统治理和数字治理思维。社会治理现代化的方向是坚持源头治理、标本兼治,重在治本。检察机关在司法办案中,不应只关注具体案件背后折射出的问题,还需要通过深度挖掘,研究这类问题在本地区是否具有普遍性和代表性,以及在当下经济社会法治发展水平下,这类问题能否通过社会治理逐步解决。同时,随着互联网技术的兴起,数字治理理论成为公共管理理论的新范式。检察机关参与社会治理工作时,应当与其他单位通过人工智能、云计算、区块链等现代信息技术汇聚和融合数据,研究治理问题和对策。然而司法实践中,少数检察人员工作重心在解决个案问题,缺乏应用大数据分析问题的能力。这导致社会治理检察建议就事论事多,泛泛而谈多,缺少治理要素数据支撑下的分析,更遑论基于数据深度分析推演出可能产生的风险源点并提示预防。

  3.尚未完全树立协商共治理念。社会治理问题有的涉及机制乃至体制建设,需要长期实施、执行和落实;有的涉及多个职能部门,需要通过协商共同研究确定各自治理责任和工作目标。检察机关在调查核实、制发、送达和督促落实社会治理检察建议等各阶段缺少与被建议单位的沟通联系。

  4.专业化办理机制不健全。社会治理检察建议涉及非检察领域的问题同样需要专业化办理。首先,专业化办理需要细致的前期检察调研工作,而部分社会治理检察建议的制发并没有开展调研或者调研不全面不细致。其次,社会治理检察建议多涉及行政监督管理等领域专业化问题,如综合监管中各部门具体职责如何厘清、专业技术问题如何判定,这些往往超出检察人员的知识储备和知识结构,需要咨询专业人士或邀请专家进行科学性、可行性论证。最后,社会治理问题复杂多样,检察建议前期调查和数据研判工作量较大,而实践中涉及社会治理检察建议制发的案件基本是由独任检察官办理,较少采取检察官办案组或者专业化团队办理方式,建议发出前也较少召开检察官联席会议等集体研究。

  5.规范化运行保障机制不健全。一是内控职能部门人力资源配置不到位。社会治理检察建议主要由检察机关法律政策研究部门负责事前审核。从调研情况看,基层检察院从事法律政策研究的检察人员较少,且多为兼职,业务素能相对薄弱。二是考评机制不健全。虽然部分基层检察院将检察建议工作纳入案件评查和检务督查,但评查、督查结果只是通报,没有与检察官业绩考评工作挂钩。三是相关教育培训相对滞后,检察人员不能有效掌握社会治理检察建议实践技能。

  三、加强社会治理检察建议工作的基本路径

  (一)工作模式层面

  1.从个案治理转向类案治理。偏重个案治理的工作模式有利于根据不同对象提出针对性、个性化的治理建议,且取得了不错的工作成效,但社会治理现代化更强调系统思维,检察机关参与社会治理,更需要对一定区域、一定时期的同类型案件进行汇总、梳理、分析,从中提炼出具有典型性、普遍性的问题,从机制层面推动健全社会治理体系,促进社会治理能力提升。具体而言,检察人员应在思维上实现两层跨越:一是从办理的具体案件法律问题延伸到个案背后折射出的社会治理问题;二是从个案治理问题扩展至类案治理问题。

  2.从事后纠错转向事前防范。对检察机关而言,加强和创新社会治理,须从被动应对风险转为主动预防风险,加强对社会治理风险的前瞻和预判,掌握治理主动权,在风险发生时精准施策;应加快推进社会治理智能化、信息化建设,瞄准数据驱动、人机协同、跨界融合的智能化治理新模式,最大限度提升数据应用能力;应努力推动检察办案数据与其他单位执法司法数据的互联互通,建立治理工作数据池,探索构建社会治理数据分析预测模型和分析工具,通过数据比对、碰撞,发现被建议单位尚没有关注的重要风险源点,提醒被建议单位做好应对准备。

  3.从关注回复转向长期跟踪。实践中,检察机关考察回复率和采纳率,主要关注被建议单位是否有书面回复以及在回复中是否载明相关采纳措施。社会治理检察建议回复期一般是两个月,这个期限并不足以保证建议得到采纳。要解决这个问题,检察机关须转变跟踪督促模式,从督促被建议单位按期书面回复转向长期跟踪。具体而言,检察机关应当在收到书面回复后,通过实地调查核实、回访,查明建议内容是否得到真正采纳;对于没有采纳的,应及时听取被建议单位意见,帮助被建议单位共同研究破解之策;对于反复出现、难以在短期内解决的问题,应由承办检察官担任专门联系人,通过定期走访调查,及时发现问题反复的迹象,提醒被建议单位建立长效治理机制。

  4.从单方建议转向协商共治。“共建共治共享”是新时代社会治理的发展方向和基本格局,其中共建是基础,共治是关键,共享是目的。多元共治以对话、竞争、妥协、合作和集体行动为核心机制。据此,检察机关应在社会治理检察建议工作中与被建议单位进行对话,开展普遍、广泛、深度的协商与合作,寻求与被建议单位达成共识,推动被建议单位自觉行动。同时,由于社会治理问题相对复杂,协商过程往往不是一蹴而就的,有时可能会出现反复。检察机关应当做足准备,将对话、协商贯穿于社会治理检察建议工作的每一个环节。

  (二)专业办理层面

  1.进一步健全检察建议证据收集分析机制。社会治理检察建议制作质量取决于是否全面收集相关证据资料,以及建议所依赖证据的可靠性。为获得高质量的治理建议,检察机关应当落实“案件化办理”要求,依托司法办案检察调查核实权能,采取谈话询问、现场勘查、调查实验、数据分析等方式,全面收集与建议相关的证据材料,用翔实可靠的案例、事例、数据证明发现的问题。

  2.进一步健全专家咨询论证机制。为了保证治理对策的科学性和可靠性,必须有意识地将专业技术人员纳入决策框架,发挥其辅助决策的作用。在社会治理检察建议工作中,应建立强制专家咨询论证机制,将专业性、技术性问题向专家咨询论证作为检察建议制发的前置环节。专家咨询论证方式多样,可以采取电话、网络咨询、书面函询方式,也可以上门听取意见或召开座谈会,并做好相关记录附卷。

  3.构建团队化作战机制。为了解决社会治理检察建议调查核实工作繁重等问题,相关工作应当由检察官办案组办理为主,独任检察官办理为例外。对于重大社会治理问题,检察官办案组主办检察官一般应当由院领导担任,便于统一调度协调,也便于对外沟通联系。同时,为了避免思维局限,对于社会治理检察建议事项,应当提交检察官联席会议讨论,如果事项重大疑难复杂,应由检察长提交检察委员会研究。

  (三)规范运行保障层面

  1.健全社会治理检察建议评价机制。社会治理检察建议工作应坚持质量、效果导向,同时,在考评指标中适当考虑“四大检察”全面协调充分发展的要求,引导各业务部门结合自身工作职责通过检察建议促进社会治理。定期对社会治理检察建议开展评查和评比,将评查和评比结果纳入对检察机关的综合考评和检察官的业绩考评。

  2.优化社会治理检察建议质量内控机制。一方面,应当明确法律政策研究部门负责社会治理检察建议事前审核,考察相关工作质量,通过“硬约束”督促其履职尽职;另一方面,应在教育培训课程中增设检察建议制发教程,让检察人员能够熟练掌握社会治理检察建议文书制作等技能。此外,本院法律政策研究部门和上级检察院对口业务部门应当高标准审核、审查相关业务部门制发的社会治理检察建议,在必要性、合法性和说理性上给予指导。

  3.探索构建上级办理异议复核制度。社会治理检察建议异议复核程序涉及对被建议单位权利的司法救济,应当根据实践进行调整和优化。为了让被建议单位真正重视和应用异议复核机制,更好地反向审视检察建议质量,建议将异议复核权提级,即被建议单位对检察建议内容有异议的,可向上一级检察机关申请复核,以此避免原检察机关复核自身决定的弊端,增强复核结果的公信力。

  *本文系2020年度江苏省人民检察院课题《检察机关促进社会治理路径》(SJ2020008)的研究成果。课题组负责人:邹云翔,江苏省泰州市人民检察院副检察长。课题组成员:丁建玮,泰州市人民检察院法律政策研究室主任;宋涤宇,泰州市海陵区人民检察院办公室副主任。

  (请参见《人民检察》2021年第17期或请关注人民检察微信公众号)

[责任编辑:马志为]
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