开启新时代民事行政检察工作新局面

　　对标平衡充分全面发展

　　开启新时代民事行政检察工作新局面①

　　最高人民检察院副检察长 张雪樵

　　中国法学会检察学研究会民事行政检察专业委员会第七届年会在全国检察机关机构改革之际召开,增添了历史厚重感和继往开来的里程碑意义,赋予了开启新时代民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作的重要任务。张军检察长对本次会议专门作出重要批示,“研究会工作要注重进一步做实,以实践中的问题为导向,加强针对性理论研究,注重成果转化,才能有生命力”,为下一步工作描绘了科学正确的路线图。

　　七年来,在民事行政检察专业委员会和年会承办单位的有效组织和积极推动下,各地检察机关越来越重视民事行政检察研究工作,通过检校共建研究中心、实践基地,完善课题制、年会制、奖励制等工作机制,不断丰富理论成果,壮大研究队伍,密切检察系统与学界的互动交流,社会影响持续扩大。七届年会共征集论文3166篇,其中入选论文集1041篇,获奖480篇,参加年会交流发言91篇,论文数量、质量逐年提升。特别是近三年的年会,将民事检察、行政检察、公益诉讼分设专题研讨,契合检察工作发展规律和趋势,体现了一定的前瞻性,具有较强的指导性,深化了对检察工作重大理论和实践问题的认识,不仅为检察工作,也为国家法治建设作出了贡献。借此机会,我按照最高检党组和张军检察长要求,就加强新时代民事检察、行政检察包括公益诉讼工作谈三点想法。

　　一、以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,着力解决民事检察、行政检察积弱偏软的发展不平衡问题

　　习近平新时代中国特色社会主义思想,是具有原创性时代性的当代中国马克思主义,是指引全党全国人民全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的科学指南,也是引领新时代检察事业前进的理论灯塔和思想旗帜,为我们做好民事行政检察工作尤其是解决民事检察、行政检察积弱偏软的问题提供了科学指引。习近平总书记指出:“时代是思想之母,实践是理论之源。实践发展永无止境,我们认识真理,进行理论创新就永无止境。”问题是创新的起点,也是创新的动力源。解决问题是理论创新的任务,也是理论创新的载体。

　　一是要处理好坚持问题导向与坚持把握大局、大势、大事的关系。习近平总书记指出:“一个民族、一个国家,必须知道自己是谁,是从哪里来的,要到哪里去,想明白了、想对了,就要坚定不移朝着目标前进。”党的十九大指出新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对民主、法治、公平、正义、环境、安全提出了更高的新要求。在这样的大局和大势下,司法的办案任务就不能仅仅理解为办完受理的案件或者完成考核的工作指标。只有实实在在“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,只有把人民群众满意作为检察工作的根本标准,民事、行政检察工作才能担起新时代的法治使命,从根本上治好积弱偏软的“老顽症”。2013年到2017年间,全国检察机关办理民事申诉信访65万件次,仅最高检自2013年以来受理民事申诉信访37万件次。每一件申诉背后都是当事人的“怨声”,“衙斋卧听萧萧竹,疑是民间疾苦声。”绝不能因为民事申诉繁杂而“虱多不痒”、见多不怪,绝不能因为是普通百姓之间的利益纠葛而敷衍了事。一定要始终坚持把人民群众对民事行政审判、执行和检察监督工作的满意作为大事来抓准做实。

　　二是要处理好坚持问题导向与加强理论研究与理论建构的关系。恩格斯指出,一个民族要想站在科学的最高峰,就一刻也不能没有理论思维。②习近平总书记曾引用过晚清时期政治家曾国藩的一句名言:“不深思则不能造于道,不深思而得者,其得易失。”③要解决好中国的法治问题、检察问题包括民行检察的薄弱问题,需要深入的思考、需要创新的理论。要树立发展思维,把“转隶作为转机”,彻底摒弃某些为确保存在瑕疵的自侦案件能够得到顺利判决而淡化民事诉讼监督的错误理念,把解决民事检察、行政检察的积弱偏软问题放置于检察工作平衡充分全面发展的“一盘棋”中去布局。要坚持系统思维。每年法院审判的民事案件达到数千万件,相应的民事行政审判人员数量也大,是民事行政检察队伍的几十倍,怎么可能案案必查或者“人盯人”?一定要把民事行政检察监督纳入中国特色社会主义的法治监督体系去谋划,借力成势,合作共赢。要坚持辩证思维。民事、行政诉讼监督好像什么都能监督却又苦于找不到一个着力的抓手,表面文章都可以做但要做成一件有影响的案例却难上加难。因此,一定要因地制宜,正确理解全面履行法律监督的职责要求,务必突出重点,科学规划,做好经典案例,打造特色和亮点。

　　二、牢牢把握检察工作新的时代坐标,下功夫提供更优质的民事、行政检察监督产品

　　实践告诉我们,只有把准历史方位和时代坐标,事业的大船才能扬帆破浪,顺利驶向胜利的彼岸。当前,检察工作面临改革叠加期,不仅检察机关受理的民事、行政申诉案件在持续上升,人民群众对检察工作的新要求也在提高,我们必须为社会发展和文明进步提供更多更好的民事、行政检察产品。

　　(一)把生效裁判监督作为基础性产品来做实

　　民事、行政检察业务庞杂,案件量大,既包括对实体的监督,也包括对程序的监督,既有对案件的监督,也有对人员的监督。其中,对生效裁判的监督一直是我们的基本业务。社会公众包括案件当事人,虽然对司法公正有各种期待,但最为看重的仍然是裁判的结果。行政诉讼法和民事诉讼法在1989年和1991年颁布之初,赋予检察监督最基本的职能,都是对生效裁判的监督。因此,在今后的民事、行政检察工作中,要把生效裁判的监督作为基础性产品来做实。什么是基础性产品,顾名思义,是其他产品的生成基础,是产业链的第一环。只有夯实了生效裁判监督的坚实基础,才可能有对审判人员违法监督的提升。如果找不出裁判面上的违法问题,又谈何去深挖裁判背后的违法行为呢?但抗诉监督不能再定位于基本产品,因为历史告诉我们,单一的抗诉监督支撑不起民事行政检察的天穹。怎么去做实抗诉监督?一是不做当事人的代理人。检察官不是律师,虽然同样办理案件,但检察机关不代表任何一方当事人的利益,不帮助任何一方调查取证或谋求胜诉。虽然检察监督的客观结果可能是帮助了某一方当事人,但这不是检察监督的价值和追求。检察机关是代表国家履行法律监督职责,对公权力实行监督,监督审判权依法公正运行,维护司法公正和法治权威。救济不是检察监督的核心功能而只是附带功能。譬如对审查申诉案件的调查核实证据,应当是涉及审判人员可能存在违法情形以及包括虚假诉讼等损害国家、社会公共利益的案件,而不能为了解决申诉人自身的“举证不能”问题调查取证、委托鉴定,否则仅仅基于一方申诉主张而打破两造的诉讼平衡,被另一方当事人理解为利用公权力帮一方“打官司”,既不公正也无效率。二是不做判决书的校正员。检察监督不是一味挑错,对于一些裁判技术、法条引用、文字表述上等非根本性错误,不能为了启动再审监督程序而锱铢必较。中央政法委郭声琨书记要求:“在执法司法工作中,要准确把握法律问题背后蕴藏的深层次因素,深刻洞悉人民群众对公平正义的朴素认知,通盘考量规则和程序要求、情理和人生诉求,在理法两得、情法兼到中实现法律效果和社会效果相统一、法律正义和社会正义相兼顾,让热点案件成为全民共享的法治公开课。”民事纠纷不像刑事案件,成讼原因除了违法,还可能是因为不规范或者无规矩。所以审查申诉案件不能机械地以法条为准,如果案件实体处理比较公道,即使与法律规定有些出入,但找不到更好的方案,那就不属于“有错必纠”。三是不做四审程序的二传手。从诉讼监督规律出发,抗诉应当是具有权威性的监督方式,但长期以来抗诉改变率在75%左右,这不是高质量监督,必须要“挤水分”。最高检和省级检察院一定要严格把握标准,要通过相应机制,筛选出更有社会意义、法律意义的案件,真正通过办案促进社会发展进步,使人民群众在民主法治公平正义等方面有更多的获得感。

　　(二)把审判人员违法监督作为标志性产品来做强

　　标志性产品相当于地标建筑,好比我们到了哈尔滨,东道主都会介绍历史性地标索菲亚教堂。审判人员违法监督之所以要赋予标志性监督产品的定位,是因为它最能体现民事、行政检察监督不可替代的监督实效、专业性要求最高的监督水平和紧紧顺应人民群众呼声的公信力。2018年6月,最高检在河南新乡召开了虚假诉讼监督和审判人员违法监督现场会,强调民事诉讼监督不作“稻草人”,也不是和法院的“零和博弈”。要提高检察监督的质效和权威,就必须抓住审判人员违法监督这个“牛鼻子”。调查和问责一个违法审判的法官,其影响和效果要远远大于抗诉几件案件。民事检察官在坐堂办案的基础上,既要善于在错误裁判背后发现隐藏的违法线索,又要围绕线索主动开展调查核实。如果一个地区每家基层检察院一二年内都做成一件,那就会产生“蝴蝶效应”,事半而功倍。这项工作意义重要、难度大,省级检察院要建立科学的考核机制加以激励。科学的前提是实事求是,标志性产品不能与普通的监督工作相提并论。最高检民事行政检察厅要求只把审判人员违法监督问责人数、生效裁判改变数和执行监督建议采纳数列为核心数据,就是为了从考核的科学性上提高指导能力。目前,已经完成“二读”程序的刑事诉讼法修正案草案拟赋予检察机关对司法人员部分渎职犯罪的侦查权,其中的玩忽职守罪,滥用职权罪,民事、行政枉法裁判罪,执行判决、裁定滥用职权罪,执行判决、裁定失职罪5个罪名都与民事、行政检察工作密切相关,我们的民事、行政检察官务必要提高发现线索的能力,发挥我们熟悉民事、行政审判和执行业务的优势,配合协助好相关职能部门侦破案件、指控犯罪,共同提高监督效果。

　　(三)把类案问题监督作为高端型产品来做优

　　诉讼监督地位不能高人一等,但诉讼监督目标应当高上一层楼。因为绝大多数审判活动的任务是解决个案纠纷,争取案结事了。但检察监督是事后监督,不仅能发现审判过程存在的问题,还能发现审判结果导致的新问题;不仅能发现个案的公正问题,还能发现类案的社会问题;不仅能发现执法司法的不正当问题,还能发现立法以及司法解释的滞后性问题。张军检察长强调:同样的案件抗诉十件,效果可能跟抗诉一件并没有大的实质差别,如果把这十件案件中存在的共性问题提炼出来并反馈给法院,可能就会起到引领审判、转变司法理念的效果。在办理申诉案件的基础上,要善于选择具有典型意义、在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的案件,通过精准的抗诉,促进解决一个方面、一个领域、一个时期司法理念、政策、导向的问题,从而发挥对法院审判的类案指导作用。按照美国大法官卡多佐的说法“司法过程的最高境界并不是发现法律,而是创造法律”④,这类抗诉案件或者检察建议应当作为我们的高端型检察产品和法治产品来做优,用实例说话,用结果扩大影响。

　　三、坚持以理念变更引领民事检察、行政检察工作创新发展

　　张军检察长在深圳召开的大检察官研讨班上指出:检察工作创新发展,理念转变至关重要。理念一新天地宽。理念转变到位,办案监督自然就有新思路、新方法、新局面。

　　(一)严格规范司法办案程序

　　办案规范是办案质量的保障线,不规范既是“糊涂案”的“孪生兄弟”,也是“关系案”的同伙人。司法责任制改革和员额制改革后,各地检察官权力清单不一,案件审查和审批机制也五花八门,案件审批往往流于形式,部分院出现了随意抗诉或提请抗诉的现象。根据最高检民事行政检察厅统计,2017年省级检察院提请抗诉案件被最高检支持率不足30%。今后,要坚决贯彻司法责任制,严格规范办案程序,凡拟提出抗诉、提请抗诉和提出检察建议的,均应经检察官办案组集体讨论,提请最高检抗诉的要经过检委会审议。要综合发挥办案组、讨论组、检察官联席会议等不同团队多种合作形式各自的功能作用,充分尊重办案不同环节各自的司法责任,既体现司法人员的独立性、判断性,也要发挥团队作用,遵循司法办案应有的特点和属性。对于调阅卷宗、调查核实等,要设置规范的审批流程,防止随意执法司法。

　　(二)狠抓检察建议的刚性

　　张军检察长在深圳召开的大检察官研讨班上专门就如何把检察建议做到刚性、做成刚性提出了明确要求。7月31日,最高检民事行政检察厅下发了《关于加大民事行政诉讼监督案件办理力度切实提高抗诉和检察建议精准度与权威性的通知》,要求各级检察机关建立健全“提出检察建议必经调查核实制度”“检察建议限期回复制度”“检察建议报上级检察院备案审查制度”“检察建议公告、宣告制度”等10项工作制度。要像办理抗诉案件一样办理检察建议案件,凡是确实有理有据的检察建议没有得到回复或采纳的,要通过再监督等方式跟踪问效,推动检察建议由软到硬,实现刚性。

　　(三)借助专家“外脑”

　　最高检已经印发了民事行政诉讼监督案件专家咨询论证工作办法,最高检已经组织了两次专家论证会讨论了5件案件,列席会议的同志都反映学到了平时悟不到的宝贵经验。专家参与我们的案件讨论,既是支持我们业务工作,也是以公开透明助力廉政建设。各级检察机关要认真贯彻落实最高检专家咨询论证工作办法,结合本地实际出台本地区参照执行的实施细则,充分用好“外脑”,充分发挥专家学者、专职律师、有法律背景的人大代表、政协委员的作用。这既是法律监督理念的变革,也是民事、行政检察监督强自身的捷径。

　　(四)建立与法院等部门的横向协作机制

　　在民事诉讼和行政诉讼中,检法两院分工不同,但最终目标和追求的效果是一致的,都是为了维护司法公正和法治权威,这是双赢多赢共赢新监督的重要基础。监督作为一种防错、纠错机制,本身蕴含着对被监督者的支持。比如,在执行监督中,检察机关通过对消极执行的监督,促使法院采取必要的执行措施,最终使案件执行到位。或者,检察机关与公安机关、法院分工负责,共同打击拒不执行判决、裁定犯罪,最终其实是帮助法院解决“执行难”。今年6月,张军检察长携我一起列席了最高人民法院的审委会,其中参与讨论了一起民事抗诉案件,有力巩固了检察长列席审委会制度。各地要将该项制度常态化,不要变通执行,绝对不能转委托承办案件的检察官列席。要主动加强与法院、行政机关等的联系,有条件的地方要争取与法院构建互联互通的执行与监督信息化平台,形成良性、互动、积极的工作关系。

　　(五)优化指导性案例功能

　　对于实践中不同程度存在的就案办案、机械办案的问题,要通过加强和改进指导性案例工作扭转这一不足。最高检发布的指导性案例,最近作了突出检察特色的“改版”,目的是加强业务的指导、普法的优化落实。民事、行政检察的指导性案例相对少,今后不仅要选抗准的案例,还要选不支持监督的案例。最高检和省级检察院可以考虑把经过专家论证的典型案例整理出来,通过“检答网”对内指导办案,有的案例还可以对外发挥以案释法、宣传群众、警示潜在违法犯罪的预防作用,彰显案例的德治功能,譬如发布虚假诉讼的典型案例,推动社会诚信建设。

　　今年是民事行政检察工作恢复30周年。30年砥砺奋进,民事行政检察职能、机构、队伍,从无到有,从小到大,从少到多,每一步历程都充满着艰辛与奋斗,但每一次发展都紧跟时代的脚步,夯实基础,日新月异,充满自信,让人振奋。我们要看到,三十年来民事行政检察工作的发展,其实是改革开放以来国家发展、社会进步、人民需求的大势所趋。我们更应当清醒,今天迎来了平衡充分全面发展新时代检察工作的历史性节点,民事、行政、公益检察工作新气象已扑面而来。扬帆破浪正当时,舍我其谁往前走。让我们不忘初心,牢记使命,在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下,奋发有为,开拓进取,努力开创新时代民事检察、行政检察、公益诉讼工作新局面!

　　①本文系根据2018年8月27日张雪樵副检察长在中国法学会检察学研究会民事行政检察专业委员会第七届年会上的讲话修改而成。

　　②参见吕实:《在学习经典著作中提高理论思维能力》,载2017年9月11日《人民日报》第7版。

　　③习近平总书记2016年5月17日《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》。

　　④[美]本杰明·内森·卡多佐著:《司法过程的性质》,苏力译,商务印书馆2002年版,第105页。

　　(摘自《人民检察》2018年第18期)