以“案-件比”为核心的案件质量评价指标解析

　　以“案-件比”为核心的案件质量评价指标解析

　　│张建伟

　　“案-件比”是司法机关的创新性概念,有其明确和特定的内涵。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系,是一个颇有创意的量化指标评价机制。这一指标体系,以最高人民检察院主要领导在2019年1月召开的全国检察长会议上提出的案件质量评价指标体系建设为先导,以最高人民检察院2020年4月发布的《检察机关案件质量主要评价指标》(以下简称《评价指标》)为载体和标志,展现了近年来检察机关对于办理案件评价和管理的一系列探索的成果,也是检察机关将案件质量评价和管理引向“精致化”的产物。不仅如此,检察机关通过51组87项评价指标的应用,力求以特定的功能实现对检察机关主要司法办案活动的质量进行评价的目的,并借此推动检察机关办案质量与效率的提升。因此,这一指标不仅仅是对过去检察工作实绩的评价,也是对未来检察工作态势的塑造,要达成的是司法公正与效率的长期目标。

　　一、案与件分开:源自司法实践的惯常做法

　　“案-件比”顾名思义,就是“案”与“件”的比例关系。易言之,在案件质量评价中,“案-件比”中“件”数越高,表明“案”经历的诉讼环节越多,办案时间越长,对应的社会效果可能是:当事人对办案活动的评价相对越低,办案的社会效果越差。

　　检察机关提出的“案-件比”概念,是近年来检察机关探索案件质量评价和控制的一系列努力的最新成果,也是检察机关案件管理追求量化和“精致化”的表现,同时体现了检察机关对于“办案”重要性的重新认识,即“办案是第一位的,优质高效办案是我们的第一任务。”可以说,“案-件比”就是伴随这一理念的确立过程形成的一种司法办案评价机制。这一概念和相应的评价指标反映了检察工作“求极致”的基本要求,反映的是每一个办案环节是否将工作“做到极致”。计算“案-件比”的目的,旨在引导各地各级检察机关本着对案件认真负责的态度,努力提高办案质量与效率,以减少不必要的诉讼环节,节约司法资源,提高诉讼效率,进而达到让人民群众满意,使他们对于司法的评价得到提高,对于司法的观感得到改善。

　　案件,本来是一个词,将其拆分,源自我国司法实践中对于案件数的特殊认识,即案可能是同一个案,但是“件数”却不同。域外对于case(案件)不会做这样的拆分,一些国家或者地区对于案件的基本认识,依照的是案件单一性原理和同一性,一人加一罪等于一个案件,同一人和同一罪即同一案,不可能有多起或者多件单一案。案件数取决于实体法,即刑事程序中的案件数与刑法的罪数是对应关系,与诉讼环节和程序多寡无关,亦即不会因诉讼环节的司法行为而在案件数上有所变化,也不会因一审、二审程序而将单一案件分为两件案件。

　　“案-件比”这一概念,就是在案与件拆分的基础上形成的,属于观测和评价检察机关办案运行状态的指标概念,其核心内容是将进入司法程序的“案”,与进入司法程序经历的有关诉讼环节统计出来的“件”相比,形成对比关系。就检察机关统计的数据来讲,“案”数的取值为审查逮捕数与未经过审查逮捕环节的审查起诉数之和;“件”指除了“案”数外,纳入更多项诉讼指标作为“件”的基准数,分别为:不捕复议、不捕复核、批捕(不批捕)申诉、退回补充侦查合计数、延长审查起诉期限合计数、不起诉复议、不起诉复核、不服不起诉申诉、撤回起诉(扣除因法律、司法解释改变而撤回起诉的)、法院退回(扣除因被告人不在案而退回的)、被告人上诉、检察机关建议延期审理、国家赔偿,这些指标生成“件”和件数。

　　二、“案-件比”指标体系的可行性与功能性

　　“案-件比”的评价指标,重在以数字对比凸显诉讼程序的衍生现象,即办案环节增多,造成司法案件的“件数”随之增多,从而拉低诉讼效率。而办案环节多的主要原因,是办案质量可能存在问题,亦即没有“将工作做到极致”所致。

　　计算“案-件比”是可行的,因为“案数”是可以计算的,“件数”也是可以计算的,两者均可量化,量化的数据也就可以对比。两者对比所形成的比率,可以对一地一院的检察机关的办案质量进行比较。因此,按照最高人民检察院的要求,以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系适用于以下范围:

　　其一,对一个地区、一个检察院、一个业务系统或者一个业务部门、一个检察官的办案质量和效率进行评价,并可以进行地区之间、部门之间和个人之间的横向对比,以及进行上下级检察院之间的纵向对比。

　　其二,可以就类案的办理情况进行对比,特别是对在一定时期内重点办理的某类案件(如扫黑除恶案件、涉疫案件)的质量和效率进行评价。

　　其三,对特定主体、特定诉讼环节办案质量和效率进行评价,可以将部分指标根据需要进行组合形成指标组,从而对特定主体、特定诉讼环节进行评价。

　　在上述评估中,若发现“案-件比”异常,则需要进一步了解比例异常的原因。比例异常反映办案质量与效率可能存在问题,进一步了解情况,可以确认是否真的存在问题。如果确实存在问题,则要找出原因,对症下药予以解决。从这个意义上讲,这一概念有助于提高司法办案的效率和公正,以量化形式发挥提高司法公正和诉讼效率的作用。

　　“案-件比”概念的提出,将会起到导向作用,即让各地各级检察机关和检察人员努力避免或减少“件数”,从而实现对于检察机关办案环节的量化控制。当然,司法公正是不能完全量化的,“案-件比”指标更侧重于形式性、程序性控制,案件是否公正需要进行实体审查。事实表明,有些“案-件比”很高,但案件的实体公正可能不存在问题,或者有些“案-件比”不高,却在实体公正方面存在问题。换言之,“案-件比”与案件实体公正既可能存在正比关系,也可能存在反比关系。因此,不能以“案-件比”的单一指标评价一个检察院或者一个检察官的办案质量与效率,需要结合其他指标共同实现司法机关的办案目标,如撤回起诉的情况、判决无罪的情况、上诉情况等,共同推动实现‘有质量的效率和有效率的质量’的办案目标。

　　“案-件比”这一概念具有客观性,因为“案数”与“件数”应是客观真实的数字。不过,“案-件比”虽然是客观数据,却需要通过主观方面发挥作用。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系,其设置初衷在于提高办案人员对于案件质量和效率的自觉意识,提升案件公正性,这种意识与检察机关近年来倡导的“责任担当”意识存在精神上的一致性。办案人员肯于负责任的办案态度和专业精神得到改善,从而外化于行动,使“案-件比”保持在合理幅度范围。

　　三、“案-件比”指标体系的科学性设定

　　“案-件比”不仅仅是一个概念,而是对全国检察机关各项检察业务提供的一种切实可行的评价指标体系。这种评价指标体系应用于实践的效果,取决于其设定内容和体系结构的科学性。围绕这个方面,《评价指标》主要呈现出以下几个特点:

　　一是覆盖周全。《评价指标》是一项系统“工程”,注重涵盖各项检察业务的主要办案活动和环节。“四大检察”“十大业务”都要有契合本领域的评价指标,《评价指标》涵盖了这些领域涉及的案件类型、办案活动、诉讼流程以及立案监督、直接受理侦查案件、抗诉、纠正意见、检察建议、公益诉讼等法律监督方式,共计87项指标,使检察机关的办案部门都能够各自应用与自身业务相关的相对完整的指标体系进行自我评价,并可以对其他机关和人员办理案件的情况进行评价。

　　二是同异并举。“案-件比”指标体系是按照检察机关现行内设机构进行设计的,这些机构涉及的司法领域,有的相同,有的不同。即使不同,也有一些相同或者类似的检察业务工作,即存在着共同的评价指标。因此,不需要各自为政,可以适当合并共同的指标,即通用指标。有差异的部分,再应用特殊指标进行评价,做到共性合并,特性补充,形成同异并举,既适应不同司法领域的需要,也体现体系化优点。

　　三是综合多元。“案-件比”只是评价指标的一部分,不能仅以“案-件比”论高低,否则会形成片面评价,导致评价结论不能全面反映办案情况。因此,必须实行综合指标多元评价工作机制,将相互关联的指标组合应用,以实现对办案活动的全面、客观、公正评价。在“案-件比”的横向和纵向的比较中,应注意“可比性”,例如,办案的实际数量是否存在较大差异,如果存在差异,这种差异对于对比结果会有什么影响?这是必须予以考虑的内容,不能仅是简单地进行数据对比而看不到对比事物的纵深情况。

　　四是灵动开放。“案-件比”质量评价指标体系不能固化,需要随着司法实践中的应用情况随时进行调整,使之保持科学性,形成动态、开放的体系,为将来随着问题的发现和经验的积累以及实践的需要进行调整预留空间。有的司法领域,如民事检察、行政检察和公益诉讼检察领域,其评价指标尚需进一步补充、完善,使整体办案质量评价指标体系更具完整性、科学性和可操作性。

　　最高人民检察院在上述指标体系的科学性设定方面均有所着力,使这一指标体系较为完善,也为其良性应用打下良好基础。当然,《评价指标》并非一出台就能达到尽善尽美的境地,可能存在一些不足,需要经过实践检验之后才能发现并予以解决,实践是最好的检测仪,“案-件比”指标体系也不例外。

　　不仅如此,《评价指标》在经济与公正两个方面也有所注意:

　　其一,用于“案-件比”评价指标的数据从全国检察机关统一业务应用系统中自动采集、自动计算比例,这有两方面作用,一是减轻下级检察机关及其人员的负担,减少在收集和提供指标数据上时间和精力的投入;二是避免和减少人为因素的干扰,保持数据的准确性,为“案-件比”的真实性打下良好基础。

　　其二,案件质量评查机制的配套应用。“案-件比”评价指标只能反映案件的一个方面的情况,未必可以体现司法机关办理案件的全貌,何况“司法办案具有一定的复杂性,有时单纯根据案件结果尚不能得出办案质量存在问题的结论。如捕后不诉案件,既可能是审查逮捕质量问题,也可能是审查起诉质量问题,还可能是法律、司法解释发生变化等客观原因。”为了全面、准确把握检察机关和办案人员办理案件的实际情况,需要以案件质量评查机制为配套机制,借助个案质量评查,校准“案-件比”评价指标,以确定是否存在质量与效率问题,不能以管窥豹,否则会挫伤办案人员的士气。

　　总之,“案-件比”的评价指标体系要取得良好的效果,还有待深入实践。如果对以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系理解不深,偏重于形式上的要求,机械应用,则可能背离制度初衷。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系在运用中,应当注意倾听一线办案人员的呼声。如已有地方检察人员呼吁:“还是要遵循司法规律,严格依法推进,不能一刀切,更不能单纯为了降低‘案-件比’而违法办案,切实做到该退延的还得退延,不能因此而简单操作、放纵犯罪,或者委曲求全、迁就妥协。”令人欣慰的是,最高人民检察院已经注意到这一问题,特别强调:“案-件比”是一个宏观指标。如上所述,“件”被赋予了特殊含义,但是上级检察机关在计算时,无法对每一个个案进行评价,只能将纳入“件”范围的业务活动或办案环节一并计算,所以“案-件比”是一个趋势判断,是一个宏观指标,不宜直接评价那些所谓符合法律规定程序的“个案”。同时评价整体和个体时也应有所区别,比如在评价一名检察官的工作时,可以对“件”做一些区分,看是工作做到极致却因客观原因而引起的,还是因工作不到位而造成的,这可以让检察官作出说明,并辅之相关的证明材料,经审查后,该扣除的予以扣除。另外,不同的案件类型难易程度也不一样,具体检察院内部开展评价、分析时也有必要予以区分。这是非常明确、明智、也很重要的告诫。

　　(全文详见《人民检察》2020年第9期或请关注《人民检察》微信公众号)