行政争议实质性化解的检察构造

　　│李忠强等

　　行政争议实质性化解作为社会矛盾纠纷化解体系的重要一环,对保障人民群众合法权益、促进法治政府建设意义重大。检察机关参与行政争议实质性化解是推动国家治理体系和治理能力现代化的应有之义,也是优化检察格局、做实行政检察的重要抓手。

　　一、检察机关参与行政争议实质性化解的理论证成

　　(一)传统行政争议解决途径具有局限性

　　我国行政争议解决途径主要有行政复议、行政诉讼和信访。行政复议具有便捷、灵活、成本低的特点,但不同层级行政机关之间的紧密联系导致复议机关的独立性和公正性受到质疑。实践中,绝大多数的行政复议案件被维持或驳回,而变更决定是对行政实体法律关系的重新调整,更有利于行政争议的实质性解决。可见,通过行政复议实质性解决争议的作用较为有限。相比之下,行政诉讼公信力更高,但其以合法性审查为原则,容易出现案件已经审理完结,原告的利益诉求却并未得到实际满足的情况,于是当事人在一审程序结束后往往通过上诉、申诉启动二审、再审程序,或者判决后启动行政执法程序,再次引发新的行政复议和行政诉讼。“程序空转”导致大量行政争议流入信访渠道,部分群众甚至将信访作为解决纠纷的首要选择。然而,信访制度最主要的功能在于传递民意、了解社情,“其最佳的作用是沟通信息,而非解决争议”。①

　　(二)解决行政争议的新路径探索

　　鉴于传统行政争议解决途径具有局限性,行政机关率先探索新的争议化解方式。早在2007年,北京市海淀区政府法制办就已经建立行政争议调解中心。法院基于行政审判实践的困惑提出“实质性化解行政争议”这一命题。②2014年行政诉讼法修改,在立法目的中增加了“解决行政争议”的内容,同时规定,对特定事项法院可以主持调解。此后,各地法院积极探索在行政诉讼过程中实质性化解行政争议的机制,并逐步向行政诉讼、行政复议外探索行政争议化解路径。新时代,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出更高水平的要求,检察机关作为国家的法律监督机关,充分发挥检察职能,积极参与行政争议实质性化解,是助推国家治理体系、治理能力现代化的重要切入点。

　　二、检察机关开展行政争议实质性化解工作的实践目标

　　(一)参与社会治理,推动国家治理体系和治理能力现代化

　　根据党的十九届四中全会精神,加强和创新社会治理,完善社会矛盾纠纷化解机制是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。行政争议实质性化解是问题治理型的改革创新,也是坚持和发展新时代“枫桥经验”、促进诉源治理的重要举措。立足行政检察职能推动行政争议实质性化解,是检察机关参与社会治理的重要途径,有利于推动社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的完善。充分发挥检察机关的法治保障作用,把检察调解协商嵌入行政争议化解机制,依托行政争议调解中心,将检察监督贯穿于矛盾产生、发展和调处的全过程,是对社会治理模式的极大创新,彰显了检察机关在推进国家治理体系和治理能力现代化中的担当。

　　(二)完善行政执法监督体系,推动执法规范化

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从依法治国的高度指出,“强化对行政权力的制约和监督”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”。这表明,检察机关承担着规范行政执法活动的重要职责使命。开展行政争议实质性化解,是探索行政执法检察监督的有益尝试,不仅可以有效推动行政机关严格规范文明执法,维护行政机关的执法公信力,而且有助于避免行政争议的发生,减少行政诉累。检察机关行政争议实质性化解工作,实际上是借助法律监督职能对行政权力进行规范,进而促成行政争议化解。虽然我国对行政权的监督已形成包括人大监督、审判监督、行政权的内部监督、社会监督等在内的内外结合、上下配套的行政执法监督体系。然而,这些监督类型都存在一定的局限性。“检察权作为宪法赋予的监督权,其法定性、强制性、专业性和经常性特征使得其制约行政权的膨胀具有先天优势,不仅能弥补其他监督非专业性和非持续性的不足,也能克服社会监督和行政机关内部监督的局限性”。③因此,检察监督是弥补现行行政执法监督体系不足的重要途径。

　　(三)突破传统行政检察局限,推动新时代检察职能革新转型

　　根据人民检察院组织法、最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》的相关规定,行政检察职能是对行政诉讼进行监督,主要包括生效裁判监督,审判活动、审判人员违法监督,以及执行监督。行政诉讼监督能够通过监督法院的行政审判活动,间接督促行政机关依法行政,实现“一手托两家”的监督效果。然而,实践中法院通过审判活动对行政违法行为进行实质性司法审查往往难以实现,相应地,检察机关间接监督的目的也容易落空。随着法院、行政机关越来越注重诉前调解,将有越来越多的案件不再进入诉讼程序,检察机关通过诉讼活动开展行政监督的案源将越来越少。目前,行政检察业务已经成为“短板中的短板”“弱项中的弱项”,遇到有职能、无业务、无案件等危机。充分发挥检察机关职能优势,全面参与并推动行政争议实质性化解工作,有助于打破传统监督路径,丰富行政检察权能。一是有助于将监督重点从侧重于对审判权的监督转向对审判权与行政权的监督并重。传统行政检察职能主要是通过审判监督程序对审判权进行监督,行政争议实质性化解工作进一步将检察监督的对象延伸到行政机关的行政权,同时拓展了行政检察的案源。二是有助于增强行政检察监督的实际效果。通过行政诉讼对行政机关的制约和监督是间接的,这种间接监督方式很难穿透诉讼程序的形式外衣直指行政争议的实质症结,而行政争议实质性化解工作能够通过规范行政执法行为,达到化解行政争议的目的,监督过程更简捷、有力。

　　三、检察机关参与行政争议实质性化解的制度构建

　　最高人民检察院张军检察长在2020年全国检察长会议上强调,行政诉讼监督要以行政争议实质性化解为重点,最终要落实到案结事了政和。检察机关开展行政争议实质性化解工作尚处于探索之中,其推广完善需坚守原则而不失灵活、缜密规划、稳步推进。

　　(一)科学定位,平衡好行政争议实质性化解四个关系

　　(全文详见《人民检察》2020年第13期或请关注《人民检察》微信公众号)