法国检察官的考核机制及其借鉴

　　法国检察官的考核机制及其借鉴

　　│施鹏鹏* 韩冠宇**

　　检察官的考核向来是颇为重要的问题。考核结果往往决定着检察官的职业生涯,包括任用、晋升、奖励或惩处等,因此科学合理的考核标准和程序可激励检察官廉洁公正履职,促进检察事业沿着正确方向砥砺前行。反之,如果考核标准或程序出现偏差,则可能影响检察权公正高效地运行。也正因为如此,几乎所有国家均尝试设计符合司法规律的检察官考核机制,奖优罚劣,保障最优秀的检察官成为检察业务的核心主导者。法国是现代检察制度的发源地,在长期的业务实践中设计了一套总体较为完善的考核机制,可为我国提供批判性借鉴的经验。

　　一、考核程序

　　(一)考核环节

　　根据法国司法官身份法第12条第2款之规定,对检察官的考核分为两种:一种是常规考核,即每两年对每位检察官进行一次考核;另一种是晋升考核,即将检察官纳入晋升名单时所应进行的考核。考核程序分为三个环节,分别是检察官自述、预先考核及最终考核。

　　检察官首先进行“自我评价”,充分陈述从事司法职业的相关情况,包括工作类型、办理案件的相关情况等。检察官的“直属上级”随即以“评价会谈”的形式进行预先考核。这里需要说明的是,法国的检察系统奉行严格的科层制,驻上诉法院检察官的直属上级为驻上诉法院总检察长,而驻司法法院的助理检察官或者代理检察官的直属上级为驻司法法院的共和国检察官,检察系统的最高首长为司法部部长。“评价会谈”后,检察官的“直属上级”将形成书面的谈话总结。“自我评价”及书面的会谈材料将成为最终考核的重要依据。依法国司法官身份组织法第12-1条第3款与1993年1月7日法令第19条之规定,驻上诉法院总检察长负责对管辖区内所有检察官进行最终考核,驻最高法院总检察长负责对驻最高法院检察官及驻最高法院的代理检察长进行最终考核。但驻最高法院总检察长与驻上诉法院总检察长不接受这一最终考核。最终的考核结果主要涉及四个方面,包括对被考核检察官的工作描述、整体评价级别、其所适合的工作职责及是否有必要对其进行培训。如果检察官在考核期间因工作发生变动而导致考核主体发生变更,则原考核主体应将工作变动前的工作情况整理成书面材料,并交予现任考核主体。现任考核主体应综合考虑工作变动前后的工作情况作出综合评价。最终的考核结果将纳入检察官的“行政档案”。

　　可以看出,法国检察官奉行“同行”评价,因为只有检察官同行,才能更深刻地了解检察业务的特点及运行规律,也可避免外部力量借由评价机制干预检察官独立履职。但这里存在两个较具争议的问题:其一,在“同行”评价体系下,考核主体与被考核主体在法律地位、业务能力、职业背景等方面均具有直接相关性,有助于保障考核的科学性及合理性。但也有批评意见认为,考核主体与被考核主体之间受等级关系的影响过大、容易滋生利益关系,在一些情况下,考核主体的客观中立性存疑。其二,在法国,司法部部长既是检察系统的最高首长,检察官考核体系的最高权威,亦是行政权的持有者,是否会导致行政权通过考核机制干预检察权的独立运行,存在疑虑。为此,法国相关法律相应地设置了两大限制:其一,对检察官的考核,禁止提及和考虑任何与行政官员有关的意见、从属关系及承诺;其二,考核权属于考核主体个人,而非由司法部部长授权。依最高行政法院判例,被考核者不得针对考核结果向司法部部长提出逐级上诉。

　　(二)救济程序

　　检察官如果对考核结果存有异议,可依照法定程序提出书面意见、向晋升委员会提出抗辩以及向最高行政法院提起上诉。

　　在预先考核程序中,预先考核结果应通知被考核检察官。如果被考核的检察官存在异议,则应在8日内提出书面意见,并附于预先考核之后。最终考核应充分考虑这些异议,并可能因此改变预先考核的意见。但如果被考核的检察官对最终考核仍存在异议,则可在15日之内逐级向晋升委员会提出抗辩。晋升委员会受理抗辩后会中断上诉期限。

　　晋升委员会在听取被考核检察官和考核部门的意见后,仅限于审查考核是否存在明显错误以及考核要素之间是否存在冲突,并提出合理的考核意见。晋升委员会的考核意见不得替代原本的考核结果,经通告后与原考核意见一起纳入被考核检察官的行政档案中。依最高行政法院一贯的判例立场,被考核的检察官对晋升委员会的考核意见不得进行上诉,“被考核的检察官无权质疑晋升委员会考核意见的合法性”。

　　但被考核检察官也可在通知最终考核结果后的两个月内直接向最高行政法院提起上诉。最高行政法院将在程序和实体方面进行审查:在程序方面,最高行政法院将重点审查考核程序的合法性,包括是否遵循法定的程序环节以及是否遵循对席程序;在实体方面,最高行政法院将重点审查考核结果是否基于不准确的事实或者对相应事实有错误的法律理解等。

　　二、考核内容及标准

　　考核内容涉及检察官职业工作的方方面面,可分三类评价指标,共设五个评价等级。三类评价指标分别是一般业务能力指标、法律技术专业知识能力指标以及特定职能专业知识能力的指标。五个等级则分别是:非常优秀、优秀、良好、令人满意及存在不足。

　　每类评价指标中各设有相关的子指标。一般业务能力中设有18项子指标,包括:常识与判断、对所从事业务社会经济背景的了解、性格坚毅且有自控力、倾听建议与交流能力、责任感、作出决定的能力、在期限内开展工作的能力、处理紧急情况的能力、工作能力及效率、适应能力、创造精神、依照程序进行审判、专业履行职责、实现既定目标的能力、担任管理职务的能力、参与司法活动、行使职权的能力以及代表司法机关的能力。

　　法律技术专业知识能力中设有7项子指标,包括:法律知识的精准程度与了解范围、利用与更新自身法律知识的能力、分析能力、概括能力、书面表达能力、语言表达能力以及使用新信息通信技术能力。

　　特定职能专业知识能力中分为适用于检察长、机构负责人、秘书长的职务的子指标与一般检察官职能的子指标。适用于检察长、机构负责人、秘书长的职务的子指标共有12项,包括:执行司法政策的能力、领导检察院及各自部门以及行使职权的能力、管理能力、预测和建议的能力、设计和实施计划的能力、交流能力、设定目标和调整手段的能力、组织举行会议的能力、人力资源管理能力、组织规划能力、对话能力以及管理能力。一般检察官职能的子指标共有5项,包括:管理部门能力、执行刑事政策能力、遵循检察层级关系、实施计划能力、法庭公诉及辩论能力。

　　考核表设附件。考核附件应涵盖考核程序中作为考核依据的所有信息材料,具体包括:(1)“附件1”,检察官自述材料;(2)“附件2”,预先考核的“评价会谈”及书面评价;(3)其余所有作为考核依据的材料,但这些材料必须事先告知被考核检察官。

　　考核结果对检察官后续的职业发展至关重要。最高行政法院在2004年2月27日的判决及后续的多个判决中明晰了检察官调动及晋升的参照标准:一是检察官“行政档案”中的考核结果是最基本的标准,但标准是否客观理性取决于考核的质量;二是检察官的地域流动亦应纳入考虑因素,避免熟人环境影响司法公正;三是检察官资历通常不是决定性因素,仅在考核结果大致相当的情况下方予以考虑;四是应充分考虑空缺职位与候选检察官职位匹配度的关系。这同样取决于考核结果。

　　2014年4月,为了对法国检察官的工作量进行公正地评估与考核,法国司法部下属司法工作处成立了专家组,由司法部的一名代表和来自不同地区的司法从业人员以及各司法工会代表组成,受司法部统一领导,其任务是研究用来评估法国检察官工作量的考核标准。最终,专家组以案件数量及类型作为检察官工作量的考核标准,并设置了对应的权重。

　　刑事检察官以起诉案件的数量和归档不诉案件的数量作为工作量考核标准,各环节对应的权重分别是:公诉替代程序×1;刑事处罚令程序×1;归档不诉×1;(庭前认罪答辩程序+轻罪)×5;预审×15。

　　未成年人案件检察官采用了以下工作量考核标准,专家组为其另行分配了权重系数:因证据不足或法定原因不当起诉,在采用公诉替代程序后、因成功完成刑事调解而终止公诉后、因教育救助不起诉而归档不诉的案件×1,预审法官审理的案件×15;向未成年人法官递交的由司法警察传唤的刑事申请书以及近期审判程序的案件数量×5;教育救助的新案件×5;协助家庭预算管理的司法措施和残疾未成年人的新案件×1。

　　对于民事检察官,根据民事案件的分类和涵盖民事法院管辖范围内所有法律领域的具体程序,专家组确定了检察官参与的程序。专家组选择了新案件的数量对工作量进行考核。专家组根据案件的复杂性对检察官完成的新案件的工作量进行加权。由于检察官处理的民事复杂案件,其工作量约为简单案件的五倍,因此专家组选择加权系数5作为复杂案件的权重,在计算检察官工作量时应将复杂案件的工作量乘以5。

　　关于商事检察官,专家小组实验了几个指标。专家小组将全职等效工作人员与其辖区内企业数量的比率定为方向,权重待定。专家小组试图提出更能说明商事检察官工作量的指标,包括:地区生产总值、按照规模和管辖区内所在地分布的企业数量、已注册的法人数量、手工业小企业数量、失业率。专家组进一步的探讨集中在商事裁判官与全职等效工作的商事检察官的实际比率上。这些不同的标准最终导致一般规则未能达成。最终,专家组采用了商事资不抵债的新案件标准(启动司法重组的判决与立即司法清算的判决)。

　　每位检察官所完成的案件数量通过不同的公式与方法加权算出后,与各管辖区提供的不同案件数量的标准基线进行比对,计算结果若大于标准基线,则该名检察官工作量考核通过。

　　三、评价及启发

　　仅就评价内容而言,法国检察官的考核机制与我国当下最高检《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》所确立的检察评价体制存在一定的区别。总体而言,法国更倾向于检察官综合素质的评价,我国则更倾向于检察业务的评价。当然,这种区别并未如想象的那般大,也未如此绝对,例如在制度功能上,“法律技术专业知识能力”的评价体系便在很大程度上决定了检察官的业务能力。

　　但中、法两国检察官考核机制还是存在一定的区别,这与两国检察系统的制度性差异有关。我国倾向于定量(统计)的方法,尤其强调办案效率。例如,以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系:当“案-件比”为1:1时,司法资源投入最少,当事人感受最好,达到最佳。件数越高,说明诉讼环节越烦琐,诉讼效率越低。而法国则倾向于定性(分析)的方法,强调检察官的综合能力,较少涉及定量的指标。事实上,法国的检察官强烈抵制任何量化的指标,认为量化管理体系过于机械僵化,将导致“管制有余、激励不足”,尤其是将严重威胁检察权的独立运行。但纯粹定性的方法在具体的考核工作中却显得过于抽象主观,考核质量难以保证。因此,21世纪初以来,法国也逐渐引入了定量的评价机制。最典型的当属“司法正义计划”年度绩效项目。法国“司法正义计划”年度绩效项目设立了六大目标,包括:在合理期间内作出高质量的判决、拓展及多元化刑事结果、加强刑事判决的执行力、控制司法成本增加、确保快速登记司法判决及加快报告的发布、发展现代电子通讯方式。每个目标都有与之相对应的多项指标。其中,“在合理期间内作出高质量的判决”的指标包括每类法院处理案件所耗费的平均期限、理论上处理案件的期限、适用解释的概率、修改材料错误及判决失败的概率、各庭所处理的案件数量等。“拓展及多元化刑事结果”的指标包括刑事结果的概率、起诉的概率。“加强刑事判决的执行力”的指标包括执行率、执行所耗费的平均期限。“控制司法成本增加”的指标包括每个已经有刑事处理结果的案件所耗费的平均司法成本。“确保快速登记司法判决及加快报告的发布”的指标包括收到相关文书后登记判决所耗费的时间。“发展现代电子通讯方式”的指标包括司法机构配有视频会议设施的概率。前述2014年的检察官工作量考核制度更是定量考核的重大发展,目前指标体系及计算方法仍在完善之中,但与我国当下的检察官考核体系存在一定的差别,值得作进一步的比较研究。

　　可以认为,检察官考核机制的未来发展趋势应是定性与定量方法并用,既不唯数据论,也应避免评价指标体系过于主观与抽象。当然,考核还应遵循正当程序,保障被考核主体的知情权、参与权与救济权,让最优秀的检察官成为行业中坚,引导检察工作的健康发展。

　　(本文刊发于《人民检察》2021年第13期)

　　*中国政法大学证据科学教育部重点实验室教授、博士生导师;

　　**中国政法大学硕士研究生。