案多人少“难倒”德国检察官

　　在德语文献中,关于德国检察制度的专著极少,仅有的一两本专著,也只是历史沿革研究。《德国检察机关职能研究:一个法律守护人的角色定位》一书英文原著(The German Prosecution Service: Guardians of the Law?)于2014年出版,作者是曾经担任过检察官多年的美国教授肖恩·玛丽·博伊恩女士。对于德国刑事诉讼法和检察制度的研究者而言,这是一本难得的好书。

　　笔者曾在较早的时候关注和研究过德国的检察制度,并因长期在德国学习、生活和工作而对此积累了较多的感性认识。不仅如此,笔者还碰巧与该书有一些缘分。博伊恩博士于2008年前后在笔者就读的德国马普外国与国际刑法研究所做博士后研究,她曾跟笔者谈起过写作此书的计划。笔者曾通读了该书的英文原著,今年初,又有幸结识了该书译者中国检察理论研究所但伟研究员,并因而成为该译著的最早读者。

　　一、掀开德国检察工作的面纱

　　该书共分九章,分别从不同角度对德国检察制度进行了讨论:第一章为导言,简要介绍了研究的背景、对象与方法;第二章详细描述了检察职能的历史演变;第三章论述了检察工作的组织方式,以及检察官的遴选培训、角色定位与基本技能;第四至第六章深入探讨了检察官办理轻罪与重罪案件时在侦查、起诉和审判阶段的工作机制;第七章以案例方式生动地展示了检察官在法庭上的工作场景;第八章深入研究了未成年人犯罪的检察工作;第九章是结论。该书全景式地展现了德国检察机关的实际运行状况,无论在研究结论上,还是在研究方法上,都给人耳目一新的感觉。

　　在研究结论上,该书认为:“是现实世界的制约,不是法律条文的变化,在侵蚀着德国检察官客观查明真相的能力。”这一结论多少有些令人意外,而偏爱德国刑事诉讼法与检察制度的中国读者,也许会感到颇为失望。这是因为人们长期以来一直认为,德国检察官在制度上的定位是致力于探寻案件的客观真相的司法官员,是所谓的“第二法官”,被誉为“世界上最客观的公务员”。

　　该书掀开了德国检察工作的面纱,让读者得以窥见其真容。该书清晰地表明:理论与实践,总是有距离的。法律的规定都是理想化的、抽象的、冷冰冰的,但是适用法律的过程是现实的、具体的、充满人性的。根据德国法律,检察官必须坚持客观性原则,也就是要致力于查明事实真相,并在此基础上决定是否起诉以及如何起诉。但是,基于现实生活中检察机关在人力、物力、财力等方面的制约,以及检察官对于效率、经费乃至人情等方面的考虑,法律上的理想难以完全变为现实。

　　该书主要使用了比较法和实证法这两种研究方法,值得称道。比较法是进行科学研究的一个重要方法。该书原著作者对于美国检察制度的运行状况了如指掌;转行进入学术界后,她曾到德国进行田野调查,近距离观察和了解德国检察官的实际工作状况,然后从美国法的角度对其调查过程和结果进行描述和分析。通读该书,不仅可以了解德国的检察实践,也能了解到其与美国检察实践的区别,一举而两得。该书还使用了实证研究方法。实证研究方法大体可以分为定性研究方法和定量研究方法,该书主要使用的是定性研究方法,其实证数据主要来自博伊恩教授对检察官的访谈、对检察工作的体验式观察以及对于案卷的研读。这些数据就像一个个彩色图块,组合成为一幅关于德国检察实践的全景图。

　　二、法治国的理想

　　很显然,博伊恩教授已经认识到,要想深刻理解德国的检察制度,就必须从德国法律的基础理念入手。该书第一章探讨的第一个议题“法治国”,便是这样一个基础理念。在德国,法治国既是一个宪法原则,也是检察机关和检察官忠实遵循和致力追求的核心目标。法治国原则是由很多要素构成的,其中一个要素是:纸面上的法律应在实践中得到忠实执行。在英美法中,没有一个与“法治国”完全对等的概念,而只有一个类似的概念,即“法治国家”。根据博伊恩教授的说法,有学者曾对德语和英语中的这两个概念如此区分:在“法治国”里,个人与国家之间不存在根本性的冲突,个人权利是国家法律基础的不可或缺的组成部分;在“法治国家”里,个人与国家之间存在着根本性的冲突,公民权利便是指个人免受国家权力侵害的权利。这样的解读有些道理,尽管多少有些过度。

　　在德国的法治国原则之下,检察官被赋予“法律的守护人”的使命。在刑事诉讼活动中,他们有坚守客观性原则的义务,不被理解为被告人及其辩护人的对手。但是在美国的法治国家框架下,检察官并不承担同样的使命。尤其是自“9·11”事件以来,随着美国国家权力的扩展,公民自由不断遭到侵蚀。在刑事诉讼中,许多美国检察官甚至放弃了对于公正的追求,转而一心一意地追求定罪。在博伊恩教授看来,德国检察官的客观理念要优于美国检察官的定罪心理。不仅如此,她还进一步指出了两国检察官存在不同的角色定位的原因:德国学者们坚信法律实践应当准确反映法律条文,并因而相信检察机关能够按照法律条文之规定开展工作;与此相反,美国理论界本来就不相信法律实践和法律条文是一回事。

　　如果说德国检察官在刑事诉讼中是“法律的守护人”,那么德国联邦宪法法院则是当之无愧的“宪法的守护人”。当德国联邦政府乃至联邦议会企图以修订法律的方式让公民权利为国家权力让路时,联邦宪法法院经常表现出不妥协的立场。因此,博伊恩教授不由感叹:“法院系统对法治国原则的承诺不仅改变了国家政策,而且还确保了国家对基本人权的持续承诺。”虽然德国在法治发展水平方面处于世界前列,但是还是不能断言该国的法律都已得到忠实执行,在其刑事司法领域亦不例外。正如该书实证研究所揭示的那样,制约检察官办案行为的,不仅有书面上的法律条款,还有法律之外的现实考虑。

　　三、法治国的现实

　　(一)个案指示权

　　在谈论德国检察官的职权时,无法回避“个案指示权”这个话题。德国检察机关不是独立的司法机关,而是具有司法机关性质的行政机关。鉴于此,在检察系统内,存在着上级对于下级的“指示权”。德国法院组织法规定,检察院官员必须服从其上级在业务上的指示。这种监督与领导权隶属于管理联邦总检察长和联邦检察官的联邦司法部长,管理本州所有检察官的各州司法部,以及分别对应州级高等法院和州级法院的检察院的最高长官。据此,联邦和各州司法部以及各级检察院检察长都对检察工作拥有指示权。这种指示权可分为两类:一是一般指示权,即针对检察工作规则发布指示的权力;二是个案指示权,即针对具体案件的办理发布指示的权力。饱受学术界和实务界诟病的主要是个案指示权。

　　近年来,国际上的压力一次次地在德国掀起关于改革检察制度的讨论。在2009年9月30日,欧洲委员会议会大会通过了1685号决议。该决议指出,检察官必须有权在不受政治干预的前提下履行职责;他们必须免于涉及个案的指示,尤其是当此类指示将会中止侦查程序时。2019年5月27日,欧盟法院判定:由于指示权的存在,德国检察院不属于欧盟逮捕令框架决议意义上的“司法机关”。目前,德国联邦司法部已经公布了关于增强检察院独立性以及加强与欧盟成员国进行刑法合作的法律的草案。值得注意的是,该草案仅建议对德国法院组织法第147条进行修改,其目的不是完全禁止个案指示权,而只是对这种指示权进行限制。由此看来,法律传统的力量还是巨大的,修改起来并不容易。

　　(二)案多人少

　　该书在介绍检察官工作时,多次提到司法实践中存在的“案多人少”难题。如果说法治国原则是理解德国检察制度的钥匙,那么案多人少的司法现实便是理解德国检察实践的钥匙,检察官工作的方式与状态无不与这一现实难题有关。这里以笔者长期居住地的基层检察院——弗莱堡检察院为例进行说明。

　　笔者在2012年7月就曾调查过该院的人员组成。那时,该院共有107名工作人员,其中检察官26名。到了2020年,在其他类型工作人员数量变化不大的情况下,该院检察官的人数增加到了50名,检察官在全院人数中的比例也从2012年的24%增加到2020年的38%。

　　需要说明的是,该院检察官职位的大幅增加,与一起刑事案件有关。2016年2月,该院一位检察官被当地法院以“枉法裁处罪”和“利用职务妨害刑罚罪”判处16个月有期徒刑,并被宣告缓刑。判决认定:该检察官于2005年至2012年间在6起刑事案件中敷衍拖延,故意不积极履行工作职责,导致多个犯罪行为人被免予或者从宽追究刑事责任。而该检察官一再辩称,他本想依法及时、恰当地处理由其负责的案件,但无奈工作量太大,实在无能为力。

　　在德国司法系统,案多人少早已是司空见惯,法官和检察官加班加点已成常态,案子久拖不决也是常态。在2021年3月刚刚出版的德语著作《法治国濒临终结》一书中,柏林州级检察院现任高级检察官拉尔夫·科尼斯佩尔通过援引其近三十年检察官职业生涯中的所见所闻,描述了德国检察系统尤其是柏林检察机关的工作状态。在他看来,德国检察机关因人手不足已经无法胜任其维护公共安全的职责,德国的法治已经部分失灵。

　　(三)认罪协商

　　针对案多人少的司法难题,我国提出的解决方案是认罪认罚从宽制度,美国的做法是辩诉交易,德国的类似制度被称作认罪协商。

　　从本质上而言,认罪协商是德国刑事诉讼法中的一个异类。尽管在2009年之前法律上并不容许认罪协商,但是在司法实践中它已存在多年。最终,德国于2009年通过认罪协商法,对认罪协商制度予以确认。该法是针对德国刑事诉讼法典的“改革法”,类似于我国的法律修正案。认罪协商法的核心内容是在刑事诉讼法典中引入第257c条,以详细规定认罪协商的对象、程序与效力。刑事诉讼法典中修改的其他条款则对于认罪协商的透明性与后果进行了补充规定。在认罪协商入法之后,德国学术界和实务界对于它的争议并未停止。从国际比较的视角来看,此法已算较为克制和保守,但还是引发了宪法诉讼。德国联邦宪法法院在2013年3月19日的判决中,一方面肯定了这一制度的合宪性,另一方面也明确了其实体上和程序上的边界。虽然德国不是判例法国家,但是联邦宪法法院的判决具有制定法的效力。上述判决确立的宪法性框架既是将来立法和修法的依据,也是当下必须遵守的准则,否则便会违宪。自2009年以来,德国尚未为认罪协商制度出台新法。在司法实践中,德国各级法院,尤其是联邦普通法院和各州高等法院不断为认罪协商制度增加具有事实拘束力的司法判例。

　　德国引入认罪协商的目的是节约司法资源、提高司法效率,但是德国刑事司法系统的现状似乎表明,认罪协商制度不但没有彻底解决案多人少的难题,还会导致法律条文与法律实践之间的差距不断扩大。

　　他山之石,可以攻玉。在我国检察改革过程中,有必要深入了解享有全球声誉的德国检察制度,尤其是要了解该制度的实施情况。该书便是介绍德国检察制度的理想与现实的一本好书。

　　(作者为中南民族大学法学院教授,德国弗莱堡大学法学博士)