最高法出台司法解释遏制强拆引舆论关注

　　【主题事件】

　　综合中国广播网4月9日、《新京报》4月10日报道,为了依法正确办理市县级人民政府申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定的案件,最高人民法院于4月9日上午出台了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)。《规定》自2012年4月10日起施行。该司法解释共计11个条文,对法院如何受理行政机关申请强制执行房屋征收、受理后如何进行审查和裁定等问题进行了规范,并确立了“裁执分离”为主导的强制执行方式。

　　【相关背景】

　　2012年1月1日,由全国人大常委会通过的《行政强制法》正式施行。该法第13条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”最高人民法院相关负责人介绍称,从《行政强制法》颁布实施以后,有关市县的人民政府申请人民法院强制执行房屋征收补偿决定的问题也是社会关注的焦点,最高人民法院一直都在密切关注这方面的情况及实践运行情况,经过认真研究和积极协调,起草了这个司法解释。此后征求了全国人大常委会法工委、国务院法制办、最高法院内设部门以及下级法院的意见,经过充分论证之后出台了这条司法解释。

　　【热点解读】

　　◆明确“裁执分离”的强制执行方式

　　《规定》第九条明确规定,人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。

　　专家解读

　　中国政法大学副校长马怀德:在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台前,政府征地通常自行确定补偿标准,并强制被拆迁者接受,行政机关则是自裁自执。行政机关既是裁判员,又是运动员,行政机关的权力不能被控制。这往往会引发被拆迁者与拆迁者之间的暴力对抗。“裁执分离”是指作出裁决的机关与执行的机关应该分离,从而体现权力的监督与制约,防止权力滥用。

　　北京大学法学院副院长王锡锌:司法解释将原来征收补偿条例的第28条,从法院强制执行角度做了具体规定。法院在房屋征收补偿过程中,主要是审查的角色,而不是主要负责组织实施的角色。通俗地说,在强制拆迁问题上,法院做“文官”,而不做“武官”。

　　北京律师周玉忠和广东律师刘雅滢则认为,法院从执行者变成了审查者,相当于补偿决定由行政机关作出后,经过法院司法审查,再由行政机关具体执行。如此一来,征收补偿的强制执行工作又交还给了行政机关,是一种变相的“裁执合一”。

　　◆规定法院审查强执申请可组织听证

　　《规定》第五条规定,人民法院在审查期间,可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。

　　专家解读

　　马怀德:询问当事人、组织听证是法院在审查过程中的一种方式,也是普通案件法院办案的方式之一。确立这种方式,有助于法院更客观地了解被征收人的诉求,更公正合理地做出裁定。

　　周玉忠:该条赋予法院的司法审查类似于审判的方式,通过以上方式,法院不仅能听取利害关系人的意见、现场调查、询问当事人等,还能对补偿决定进行审查。以往,法院如何审查有关补偿决定都相当于“秘密进行”,外面的人并不知道,也无法参与到法院决策的过程,最终只是收到法院的一纸裁定。而如此一来,政府的补偿以公开的方式接受法院的司法审查,各方也能聘请到律师参与到其中,更加公开透明。

　　刘雅滢:该规定的出台,可以说是司法机关主动从内部来监督和限制行政机关行政行为,进行一些实质性的审查,以前这样的情况比较少见,这对以后类似情况的处理上还是有一定积极作用的。

　　广东律师陈永忠:第五条规定用了一个“可以”,而不是“应当”,使得程序执行上不是特别清晰、不够细化,看起来像可做可不做,这样就比较容易疏忽当事人的权利。

　　◆规定了七种不准予强拆的情形

　　《规定》第六条规定,征收补偿决定存在下列情形之一的,法院应当裁定不准予执行:(一)明显缺乏事实根据;(二)明显缺乏法律法规依据;(三)明显不符合公平补偿原则,严重损害被执行人合法权益,或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障;(四)明显违反行政目的,严重损害公共利益;(五)严重违反法定程序或者正当程序;(六)超越职权;(七)法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。

　　人民法院裁定不准予执行的,应当说明理由,并在五日内将裁定送达申请机关。

　　(图片来源:《人民日报》)

　　专家解读

　　马怀德:不予政府执行的七种情形,实际上都是针对行政机关现实存在的违法的情形。根据现实生活中行政机关经常容易犯的错误,来确定法院的审查标准,这个标准对于相对人来讲是保护性的;对行政机关是一种制约、监督性的标准。

　　王锡锌:原来法院对行政行为的审查,主要是看行政行为是否违反法定程序,这次新加入了“或者正当程序”,大大加强了审查的强度。另外,“明显不符合公平补偿原则,严重损害被执行人合法权益,或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障。”这充分体现了执行中对个人权益的保障。

　　◆明确强拆案件由基层法院管辖

　　《规定》第一条指出,申请人民法院强制执行征收补偿决定案件,由房屋所在地基层人民法院管辖,高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。

　　专家解读

　　周玉忠认为,这种管辖模式难免陷于以往的僵化模式。基层法院往往很难对抗当地政府的强权和干预。以广州市为例,基层政府的补偿决定往往由区级法院管辖,其审查后,在市级中院就终审完成了。而市、区两级法院往往受到的政府影响相对较大。他认为,完全可以规定由中级法院来管辖,相应的案件也不算多,希望高院在指定管辖上能有所作为。

　　【舆情传播】

　　4月9日,即最高法发布司法解释的当天,新华网、中国广播网便就此刊发相关报道。新华网刊文《最高法出台司法解释规范办理房屋征收补偿非诉行政执行案件》,大致介绍了司法解释的内容,并就最高法相关负责人就司法解释回答记者提问进行了报道。当日两篇报道共被网媒转载30余次。据本刊不完全统计,当日中国广播网刊发的报道被网媒转载近200次。其中,腾讯网转载后共吸引4872人参与讨论,跟帖242条;搜狐网有1439人参与讨论,评论104条(文中网民跟帖数据统计均截至4月11日12时)。转载标题最常见的为《最高法:房屋征收补偿不公平不准强制执行》,这也反映了媒体对司法解释关注的重点所在。

　　4月10日,舆情迅速上涨。最高法的司法解释引起了媒体的强烈关注。《人民日报》特别就此刊发报道《补偿不公平,不准强制执行》,对新规热点进行了解读。新浪网转载后吸引4734人参与讨论,跟帖285条;腾讯网转载后有2609人参与,评论192条。当日,《新京报》、《法制晚报》、《北京青年报》、《21世纪经济报道》、金羊网等多家媒体也对司法解释进行了不同程度的报道和解读。

　　10日至11日,网上出现了多篇媒体评论,从不同角度对最高法的司法解释展开评论,其中有对新规的肯定,但更多的是对司法解释效果的质疑,同时也有对未来相关法规完善的期望。

　　微博方面,新浪微博“头条新闻”发布了该消息后,共被转发620次,有评论335条。此外,多数微博发布了《最高法:拆迁补偿不公平不准强拆》的新闻链接。不少微博网友还侧重关注到了司法解释中的一项关键内容,即政府申请强拆须提交社会稳定风险评估材料,并对此进行了评论和质疑。

　　【媒体评论】

　　最高法司法解释是对“权力违建”的强拆

　　红网评论《最高法司法解释是对“权力违建”的强拆》认为,最高法司法解释明确的裁定不准予执行的七种情形,都是对权力部门的规制,又考虑到被执行人的切身利益,是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的一个“补丁”。此前国务院公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》没能有效地制止强拆恶性事件的发生,其中的问题在于,相关法律被阻断在权力的“违章建筑”之外。就像最高法司法解释指出的“七种情形”中的“严重违反法定程序或者正当程序”和“超越职权”,就是权力超越法律的权力违法。因此,最高法对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的司法解释,是对权力“违建”的强拆。只有“拆除”了这些权力在法律之外的“违章搭建”,才能保证经济建设工程的顺利进展。

　　细化程序的司法解释仍面临现实考验

　　《南方都市报》社论《杜绝拆迁暴力 程序细化有待现实检验》认为,此次出台的司法解释在新“拆迁条例”第28条规定的强制执行申请书及附具材料外,又进一步为政府申请强制执行设置了多种须提交的材料,并开列出七种“应当裁定不准予执行”的情形,于政府强拆申请审查的程序而言,确有予以完善的用意。但从文本层面的程序设置,到司法实务中的具体执行,再到如愿实现“多重保护”被征收人合法权益的目的,可能仍有相当的距离。此次规定只是从此前的“行政裁决、行政执行”式的“行政强拆”,变为“法院裁决、行政执行”。具体执行者虽可能无大变化,但制度设计希望借此引入司法权对行政行为的些许监督。而这一愿望实现的前提,则是司法裁量在个中利益中的公允、超然与独立。地方行政机关深陷拆迁利益中无法自拔,动辄产生干预司法裁量的念头与行动,加之司法在各方掣肘下的顾虑重重,即便是再对拆迁行为进行步骤分解,亦恐难免故伎重演。

　　新规个别规定过于原则易被钻空子

　　四川新闻网评论《“不明显”违法拆迁也不能强制执行》认为,新规提出征收补偿决定存在明显缺乏事实依据、明显缺乏法律、法规依据、明显不符合公平补偿原则等七种情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行。但是,何为“明显缺乏事实依据、明显缺乏法律、法规依据、明显不符合公平补偿原则”,“明显与不明显”如何界定,尚有疑团待解。“明显不符合公平补偿原则”这一规定过于原则,何谓“公平补偿”是一个颇费思量的问题。如果强拆申请人在“明显”两字上做文章,打法律法规的擦边球,以“不明显”违法或者以公共利益之名行商业开发之实,那么新规的效果将大打折扣。