民事诉讼中的检察监督张弛有度

　　一个时期以来,民事诉讼中的检察监督是民事诉讼法学界和有关部门十分关注的一个问题,也是这次民事诉讼法修改的重点之一。我国宪法规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权”,“人民检察院是国家的法律监督机关”。然而,在法院独立行使审判权与检察院行使法律监督权的关系上,尤其对于民事诉讼中检察院如何行使法律监督权理论与实务界一直争论不休。我们国家是具有中国特色的社会主义国家,在一些制度设计上不能完全照搬国外的规定和做法,因此加强法律监督不仅是落实中央司法改革任务的需要,也是社会对于我国司法实际的要求。近些年来,虽然惩治司法腐败的利剑高悬,但司法不公、司法腐败仍然是老百姓深恶痛绝的社会顽疾,不靠外力已经难以救治。对民事诉讼活动实行法律监督,是宪法赋予检察机关的一项重要职能。人民检察院对民事诉讼活动实行监督,有利于维护社会主义法制,有利于保障人民法院依法行使审判权,有利于正确审理民事案件,保护当事人的合法权益。　

　　但是由于民事诉讼是平等主体之间的诉讼,公权力的介入一定要慎之又慎,要适当有限,否则会加重诉讼负担、打破当事人主体之间的平等地位,加长司法腐败链条,因此,这次修改民诉法在制度的设计上十分注意检察院法律监督的制度和程序安排,使检察院的法律监督张弛有度。　

　　1991年民事诉讼法对民事检察监督原则、民事抗诉作了规定。2007年,全国人大常委会为解决人民群众反映强烈的“申诉难”和“执行难”的问题,对民事诉讼法的审判监督程序和执行程序作了修改。2007年民事诉讼法修改对人民检察院的抗诉进行了补充和完善。　

　　实践证明,检察机关依据这些规定对民事审判活动进行法律监督,对于维护司法公正,维护社会公共利益,保护当事人合法权益发挥了不可替代的重要作用。但是,从近年的实践情况看,仅通过抗诉方式对发生法律效力的判决、裁定进行监督,不能完全适应法律监督的需要,应当进一步加强和完善检察机关对民事诉讼活动的法律监督。2008年的中央司法改革文件明确要求“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”。最高人民法院和最高人民检察院也就落实司法改革文件的要求共同会签了文件。十一届全国人大会议以来,全国人大代表也多次提出加强民事检察监督的议案和建议。这次民事诉讼法修改根据中央司法改革文件的要求,在总结实践经验的基础上,吸收“两高”会签文件的相关内容,进一步加强了人民检察院对民事诉讼活动的法律监督。　

　　一、扩大监督范围　

　　1.明确规定人民检察院对执行活动的法律监督。民诉法修改前,没有明确规定检察院对民事执行活动和人民法院的调解活动能否实行法律监督。检法两家对于执行是否属于民事审判活动各执一词。一个时期以来,执行活动中的司法腐败屡见不鲜,一些当事人恶意串通,通过调解协议等方式损害社会公共利益的情况时有发生,针对执行中存在的问题,修改后民诉法除了将第14条由“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”外,还在第235条明确规定,人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督,将民事执行活动纳入法律监督范围。　

　　2.增加规定对调解书进行法律监督。在司法实践中,一些人采用欺诈、胁迫、恶意串通等手段,通过调解方式损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的情况时有发生。为制止这种现象,不仅需要规定当事人可以对调解书申请再审,还需要进一步明确规定人民检察院可以通过对调解书提出再审检察建议或者提出抗诉进行法律监督。修改后民诉法在第208条第2款规定,人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。　

　　3.增加规定各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中的法律监督。修改后民诉法第208条第3款规定,各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。将检察院的法律监督覆盖于整个诉讼程序。检察建议比抗诉的适用范围更广,除了在审判监督程序中发挥作用外,检察建议还可以用于帮助人民法院发现其他审判程序中审判人员的违法行为,及时纠正失误。　

　　二、增加监督方式　

　　民诉法在这次修改前,对于检察院法律监督只规定了抗诉一种方式。近年来,检察机关为了更好地发挥民事检察的作用,通过积极试点探索,在实践中创造了通过检察建议实施民事检察监督的模式。基于近年来一些地方的试点探索经验,此次民诉法修改增加了通过检察建议进行民事检察监督的方式,在第208条第2款审判监督程序中增加规定,地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第200条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议。　

　　在这里需要区别检察建议与抗诉两种监督方式的不同:一是,检察建议不能立刻引发对生效判决、裁定、调解书的再审,但可以加强人民法院和人民检察院在审判监督方面的合作配合,能够促使人民法院发现错误、纠正错误。二是,抗诉需向上级人民检察院提出,而检察建议是人民检察院向同级人民法院发出的监督建议,需同时向上级人民检察院备案,当然,人民检察院也可以不经提出检察建议而直接提请上级检察院向同级人民法院提出抗诉,这样规定有利于上下级检察机关之间更及时地沟通情况,从而更慎重地决定是否抗诉,便于人民检察院根据不同情形实施法律监督,也利于及时纠正错误。　

　　三、理顺检察院监督与当事人申请再审的关系　

　　审判监督程序中既包括人民法院决定再审,又包括检察院抗诉引起再审。实践中不少当事人就同一发生法律效力的判决、裁定、调解书重复提出申请,既向人民法院申请再审,又向人民检察院申请抗诉,往往导致人民法院和人民检察院都对同一发生法律效力的判决、裁定、调解书进行审查,不仅增加了国家机关的重复劳动,占用了宝贵的司法资源,当事人也增加了不必要的成本。为更合理地配置司法资源,切实解决重复申请、多头审查的弊端,增强法律监督实效,本次修改民事诉讼法对此专门作了规定。　

　　1.申请条件。修改后民诉法第209条规定,当事人对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,应当首先依法向人民法院申请再审,在三种情况下才可以转而向人民检察院申请检察建议或者抗诉:一是,人民法院驳回再审申请。这种情况下,人民法院对申请再审的审查已经结束,当事人向人民检察院申请检察建议或者抗诉不会造成重复工作。二是,人民法院逾期未对再审申请作出裁定。在这种情况下,人民法院对申请再审的程序处于不正常的延宕中,当事人向人民检察院申请检察建议或者抗诉可以发挥监督效能,促进审判监督程序尽快进行。三是,再审判决、裁定有明显错误。在此种情况下,当事人向人民检察院申请检察建议或者抗诉有利于保障其合法权利,实现司法公正。　

　　2.审查期限。修改后民诉法第209条第2款规定,人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。规定检察院三个月审查期限,目的在于保证检察监督的及时性,也是对当事人申请的明确回应。是否提出检察建议或者抗诉,应当及时给当事人以明确答复,以切实保障当事人申请再审的权利。人民检察院决定提出检察建议或者抗诉的,应当及时向人民法院依法提出;决定不予提出,也应当做好疏导工作,明法析理,使申请人尽早服判息诉。　

　　3.限制反复申请。司法实践中,往往存在一些当事人纠结于某一发生法律效力的判决、裁定、调解书,反复缠诉,“终审不终”。审判监督程序如果无休止反复,不仅会违背民事诉讼法律制度的目的,也不利于维护当事人的利益。为此,修改后民诉法第209条第2款明确规定,当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。　

　　四、强化监督手段　

　　人民检察院组织法第7条规定,人民检察院在工作中必须坚持实事求是,贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督,调查研究。检察权是一项严肃的国家权力,应当在坚持实事求是的基础上行使。民事诉讼中应当尊重当事人对自己诉讼权利和民事权利的处分,国家权力的干预应当慎重。在审判监督程序中,人民检察院决定是否提出检察建议或者抗诉,需要对有关情况进行调查核实。为了保障检察院行使法律监督权,修改后民诉法第210条规定:人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。这项规定,是基于检察机关履行法律监督职责的任务要求。人民检察院为了正确履行法律监督职责,需要对相关情况向有关人士进行调查了解。当事人和案外人应当支持人民检察院依法履行职责,如实提供有关信息。　

　　人民检察院在行使调查权时还要注意严格遵守法律,注意根据提出检察建议或者抗诉的需要了解必要的信息。行使调查权主要是要了解与生效判决、裁定、调解书有关的特定信息,是为了决定是否提出检察建议或者抗诉。这里的调查权,不应超出为了对生效判决、裁定、调解书提出检察建议或者抗诉而需要了解情况的具体范围,更不能理解为类似刑事诉讼中的侦查权。人民检察院行使相关职权、履行法律监督职责时,应当明确这一区分,尊重并保护民事诉讼当事人的合法权益。特别是对于涉及个人隐私、信息安全的问题,更要依法行事,严格遵守相关规定。　

　　(作者为全国人大常委会法制工作委员会民法室正局级巡视员)