论检察监督的行政诉讼中对行政相对人的保护

　　[内容摘要]检察机关有权对行政诉讼实行法律监督,是我国行政诉讼法所确定的基本原则之一。目前 ,在行政诉讼中实行检察监督仍面临着一系列的困难和问题 ,理论上不够成熟,实践中仍在试点摸索。来自行政主体现实和潜在的压力,以及行政审判中时有发生的违法现象,使人们对行政违法普遍存在不敢告,不愿告的心理,客观上阻碍了行政诉讼的顺利进行。本文从检察机关在行政诉讼中实施的监督作为切入点,提出检察机关在行政诉讼中的法律监督地位及监督方式,以维护行政相对人的合法权益。

　　[关键词]检察监督　行政相对人　权利保护

　　一、行政相对人的法律地位

　　行政相对人,是指在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织。

　　行政相对人的法律地位是行政相对人在行政法上的权利与义务的综合体现。行政相对人的具体法律地位,因其在不同行政法律关系中所享有的权利和承担的义务不同,也有一定差别。比如,在行政管理法律关系中,由于行政主体是管理者,依法享有强制、命令、指挥、制裁等权力,因而处于主导地位;而行政相对人处于被管理者,由于行政公务优先、推定有效及不停止执行等公务原则,使得行政相对人具有服从和接受管理的义务,因而行政相对人与行政主体处于不平等地位。但在监督与救济行政法律关系中,行政相对人处于监督主体、请求人和原告等地位,享有法律规定的监督权利、请求权利、诉讼权利等,就应与行政主体处于平等的法律地位。再如,在行政实体法律关系中,行政主体依法拥有较多的行政自由裁量权,而行政相对人较多的则只是服从管理的义务。

　　行政相对人所享有的公民、法人和其他组织的法律地位与身份的权力,并不因其成为行政相对人而发生法律性质上的变化。也正是基于此,行政相对人在进入某项行政管理领域后,其原来所享有的权利也不会因此而改变,除非法律有明确规定。所以,行政相对人的权利包括依照行政法律规范所规定的权利和被其他法律规范所规定而受到行政法确认和保护的权利,前者可以称为公法上的权利,后者可以称为私法上的权利。而行政相对人在行政法上的义务,总的来说,就是要遵守和服从国家行政管理的规定。

　　二、当前行政诉讼在对相对人保护方面存在的问题

　　行政诉讼法实施以来,对于保障公民、法人和其他组织的合法权益,促进行政机关依法行政,推进社会主义法治建设等方面均做出了重要贡献。但行政诉讼制度在实践中也暴露出许多问题,其主要表现在以下几个方面:

　　(一)相对人的诉权还没有得到充分的保护

　　由于行政诉讼起步晚,人们对它的职能、作用不够了解,同时,受千百年来“民不告官”思想的影响,加之其他客观原因,老百姓“不知告、不敢告、不愿告、不能告的情况普遍存在,由此导致行政诉讼案件数量偏低。具体表现为:

　　1、行政诉讼法所规定的受案范围比较窄,有的规定得不明确,不便于法院具体操作。如火灾事故责任认定、交通事故责任认定等准行政行为,由于行政诉讼法及司法解释未加以明确,此类案件应否受理各地法院做法不一,争议也较大,不利于平等地保护相对人的合法权益。

　　2、有的地方对保护行政相对人的诉权还缺乏足够的认识。法院对有关起诉的规定又作了限制性的理解和解释,导致很多与人民群众利益息息相关、具有重大社会意义的纠纷,如涉及农民负担、计划生育、企业经营自主权、土地征用和房屋拆迁等争议不能或难以通过行政诉讼得到解决, 老百姓不能告。

　　3、不知告。由于法律知识的欠缺,甚至不懂何为行政诉讼,有的相对人不知道用行政诉讼来保护自己的权利。

　　4、不敢告。行政相对人多为长期从事某项经营活动者,受制于某些固定的行政机关,如果其对管理他的行政机关提起行政诉讼,往往会遭到该行政机关的打击报复,不利于自己生产经营的顺利运行。

　　5、不愿告。由于行政诉讼较之民事、刑事诉讼社会干扰更大,加上个别法院不能公正、高效地裁判和执行,使得行政审判的公信力下降,导致相对人。

　　(二)行政诉讼案件撤诉率高,审判质量低,“官官相护”现象时有发生

　　1、行政案件撤诉率高,且多为非正常撤诉。如果原告主动撤诉,或经法院案外协调被告改变具体行政行为后原告自愿撤诉,以此方式平息“官民”矛盾这并不是一件坏事,相反,对案外协调还应提倡。但审判实践中,有的法院为了照顾行政机关的“面子”,或迫于外力影响,或为了减少自身的审理压力,违法强迫动员原告撤诉及违背合法性原则准许原告撤诉的现象还屡见不鲜。如某基层法院一年共受理6件行政诉讼案件,撤诉的4件,其中有一件是当事人以“我不告了,怕被告以后找茬”为由提出的撤诉申请,法院也裁定准许。

　　2、行政审判质量不高,程序不公甚至违法的情况还时有发生。如有的法院自己调取证据代替行政机关举证;有的还以被告在诉讼过程中自行调取的证据作为定案的依据;有的在诉讼中明显偏袒被告一方,歧视、压制原告一方,如限制原告陈述、发表意见及拒绝其合法请求等,有的甚至替被告进行辩论和质证,失去了法官的中立性;还有的不把对被诉行政行为进行合法性审查作为行政审判的出发点,而是一味地以原告的行为是否违法或原告的诉讼请求能否成立作为衡量被诉行政行为应否维持的标准,偏离了行政诉讼的正确轨道。程序公正是实体公正的前提和保证,以上诸多情形的出现,必然导致行政裁判有失公允。

　　(三)行政诉讼社会干扰大,案件审理难、判决难、执行难

　　行政诉讼不同于刑事诉讼和民事诉讼,其被告主体的特殊性,极易使行政审判受到各种外界因素的干扰和影响,从而给行政诉讼案件在审理、判决和执行上带来了较大的难度。

　　1、某些党政领导片面强调经济效益,忽略了法制建设。一是部分领导将经济建设成就如招商引资等做为考核、任用领导干部的决定性因素,而对法制建设的重要性认识不足。这样,就导致各级政府及行政机关在行政执法时,过分强调经济效益,忽视了依法行政。二是某些政府及行政机关的领导人抓经济工作的指导思想不纯。要么是受地方、局部利益的驱动而轻视了全局利益和法制建设;要么就是一些领导人个人主义思想严重,急功近利,为仕途荣升而忽视法律。一旦这些行政主体成为行政诉讼的被告,他们便为了使自己不丢“面子”而四处活动。三是个别党政领导法制观念不强,以言代法,干扰了法院依法审判。一些党政机关的领导不学法、不懂法,在思想上重人治、轻法治。有些行政机关成为被告后,不应诉、不出庭、不举证、不移送材料、不履行法院生效判决。一些行政机关利用本系统所掌管的人、财、物的权力对法院行政审判施加压力,法院如判决其败诉,就对法院各方面工作设置种种不便。有的行政机关在法院审理过程中找领导说情或借助党委、人大的力量对法院施加压力。 2001年,某县法院受理了一农民不服当地公安机关扣押粮食的行政诉讼案件。经合议庭初步审查,被告扣粮行为超越了职权且违反法定程序。起诉状副本送达给被告后,被诉行政机关的相关人员随即找到了县委和县政法委。而当时的县领导只从打击非法经销粮食的目的出发,未考虑公安机关在此案件上的越权行政,更未考虑相对人的合法权益,竟然明确指示法院要做到“三不”,即不开庭、不赔偿、不得提高审级。法院自然无法拒绝县领导的决定,但中止或终结此案又无法定理由,只好二次向省高院报请延长审限,以作权宜之策。后经法院领导多次建议,加之原告的信访压力,县领导才同意调解结案。原告历经近九个月的艰难诉讼,最终以获得部分赔偿(依法应全额赔偿)而撤诉。

　　2、“说情风”在不同程度地冲击着审判人员的公正裁判。凡是有权力存在的地方,就会有“说情”的情况存在,这是一个带有普遍性的问题,人民法院的行政审判自然也不例外。从多年的审判工作实践来看,大多数行政案件(包括非诉执行案件)都有人以各种方式为某一方当事人“摆事儿”、“说情”。这些人虽来自社会的不同层面,但更多的是掌握行政权力的机关人员,他们的行为不可避免地冲击着人民法院的公正司法。二是少数法官的思想素质不高,特别是目前工资、福利待遇低下等实际情况,抵制不住“说情风”的侵蚀,办起了“人情案”、“关系案”和“金钱案”。

　　三、检察机关在行政诉讼中的法律地位

　　关于检察机关在行政诉讼中的法律地位问题,法学界和实际部门存在着不同的观点和认识。有人主张检察机关参加行政诉讼处于原告地位;有人主张检察机关在行政诉讼中处于法律监督者的地位;还有人主张检察机关在行政诉讼中具有双重身份,从提起诉讼的角度来看,它处于原告的诉讼地位,同时,它又行使法律监督者的职能。国外立法对这一问题也采取了不同的态度。在英国,检察机关参与行政诉讼的基本方式是提起诉讼和参加诉讼。法律明确规定了检察机关参与行政诉讼的情形并规定应有检察长参加的案件,检察长应该参加。英国总检察长提起诉讼或以检察长的名义提起诉讼,都以总检察长作为诉讼形式上的原告人。在英王诉讼中 ,由有关的部门充当原告人或被告人,如果没有这样的部门,总检察长充当诉讼中的原告人或被告人。在德国,行政法院法规定了行政诉讼的公共利益代表人制度,就是联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人,州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方公共利益的代表人,他们分别是行政诉讼的参加人。可见,在德国,检察机关在行政诉讼中有自己的特点,它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。 在我国检察机关在行政诉讼中始终处于法律监督者的地位,而不等同于一般诉讼当事人,无论是提起诉讼还是参加诉讼,其法律地位只能是国家的法律监督机关。

　　第一,这是检察机关的性质和任务决定的。我国宪法第129条明确规定:“人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第4条规定的检察机关的任务是“通过行使检察权,……维护社会主义法制,维护社会秩序……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”

　　第二,这是国家干预原则所决定的。检察机关代表国家实行干预的目的是保证行政审判机关正确行使审判权,确保行政裁判的公正、合法,保证行政诉讼立法目的的实现。检察机关依法对行政诉讼活动实行法律监督,对那些损害国家和社会公共利益的违法行为进行必要的干预,确保行政诉讼法的顺利实施,这是行政检察监督的重要任务。

　　第三,这是由行政诉讼法明确规定的。行政诉讼法第10条明确规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。

　　检察机关的行政诉讼中的法律地位体现在它既享有行政诉讼活动程序意义上的监督权,监督行政诉讼活动是否合法,又享有实体意义上的监督权,监督行政裁判是否合法、正确。因此,检察机关在行政诉讼中应该享有独立的诉讼权利,承担相应的诉讼义务。诉讼权利主要包括:(1)有权提起诉讼;(2)有权在行政诉讼的任何阶段参加诉讼;(3)有权对案件的事实和证据进行调查;(4)有权查阅案卷、审查证据;(5)有权参加法庭审理并对案件认定的事实和适用法律问题下发表意见;(6)有权对行政诉讼中的违法行为进行及时制止并提出修改意见;(7)有权对法院违法的一审裁判提出上诉;(8)有权对法院违法的二审裁判提出抗诉。诉讼义务主要包括:(1)严格按照行政诉讼程序办案;(2)不影响行政审判人员依法独立行使职权;(3)保持法律监督者的地位,不介入当事人之间的具体权利义务之争。〔3〕

　　四、行政检察监督中的抗诉权的行使

　　行政诉讼法第64条明确规定了检察机关对行政诉讼有权提出抗诉,这是我国目前唯一从立法上予以确认的行政检察监督的方式。为了具体贯彻实施行政诉讼法的这一规定,最高人民检察院制定了《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》(以下简称暂行规定),明确规定了检察机关提起抗诉的途径和方式。关于检察机关行使抗诉权虽然在立法上有明确规定,是法定的检察监督方式,但是 ,由于立法规定过于简略,很不完善,致使检察机关在行使抗诉权时面临着许多问题和困难。根据行政诉讼法第64条以及司法解释的精神,从我国行政检察监督的现实出发,应当全面理解和把握抗诉权的立法规定。　　　最高人民检察院的《暂行规定》第2条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,应当按照审判监督程序提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定 ,发现违反法律、法规规定的 ,应当建议上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”这一规定具体设定了检察机关在审判监督程序中的抗诉权。　　　为了确保行政检察监督的顺利进行,应当拓宽行使抗诉权的主体范围 ,赋予同级检察院在审判监督程序中的抗诉权 ,使其成为真正的抗诉主体而不是抗诉的建议主体,这在理论上和实践中都是切实可行的。在理论上,同级检察院和上级检察院都是国家的法律监督机关,赋予同级检察院享有抗诉权只是检察机关内部的职权划分问题。在实践上,同级检察院监督同级法院的行政审判活动案情熟悉并且交通等条件便利,有利于迅速及时地纠正错误的行政裁判。

　　行政审判机关作出的行政判决如果违反法律、法规的规定,无论是哪一种类的行政判决,都可以成为行政检察监督的对象。而在行政裁定的众多种类中,在行使法定的抗诉权时,应当确定检察机关能够提起抗诉的裁定种类 ,这样在实践中才有利于我们有效地行使行政检察监督的职能。

　　在抗诉案件审理中的法律监督权,抗诉权的行使不仅包括对确有错误的违法的行政裁决有权提出抗诉,而且还包括在抗诉案件审理中的法律监督权。关于在抗诉案件审理中实行法律监督的形式问题 ,法律未作明确的规定。最高人民检察院的《暂行规定》第8条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,应当派员出席法庭 ,对诉讼活动是否合法实行监督。”这一规定明确了在抗诉案件的审理中检察机关应当派员出席法庭监督形式。

　　抗诉案件审结后的法律监督权,检察机关行使的抗诉权应当延续到抗诉案件审结之后,检察机关应依法享有抗诉案件审结后的法律监督权。在实践中,如果检察机关认为抗诉案件审结之后,抗诉案件的再审判决、裁定仍然违反法律、法规规定,能否进行监督,我国现行立法没有明确规定。笔者认为应当全面完整地理解和把握行政诉讼法第10条的规定,行政检察监督是一个有机的整体,不能简单地、孤立和静止地看待某一种监督权力,目前立法所确认的抗诉权应当包括提出抗诉-事前的监督权、在抗诉案件审理中实行法律监督-事中的监督权和在抗诉案件审结后实行法律监督-事后的监督权,不能将抗诉权这三方面的内容分割开来,以期更好地发挥检察机关的监督作用维护行政诉讼中行政相对人的合法权益。

　　参考文献

　　1、柯汉民主编 :《民事行政检察概论》,中国检察出版社1993年12月第1版。

　　2、王德意等主编:《行政诉讼实务导论》,法律出版社1991年1月第1版。

　　3、柯汉民主编:《民事行政检察概论》,中国检察出版社1993年12月第1版。

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　　4、孙琬钟、江必新著:《行政管理相对人的权益保护》。

　　5、章武生、吴泽勇著:《司法独立与法院组织结构的调整》

　　6、马原主编:《中国行政诉讼法教程》