加快改革户籍制度,有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。 胡锦涛

　　议题 户籍制度改革

　　上学、高考、就业、医保……一系列的公共福利附加,使得原本薄薄的一纸“户籍”,成了农村与城市之间的一道鸿沟,也成了不同城市市民自由迁徙的障碍。近年来,由户籍制度引发的矛盾与争论越来越多,户籍制度改革的呼声,也愈发强烈。胡锦涛总书记在十八大报告中提出,要加快改革户籍制度,有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。　

　　户籍制度改革,常常被专家称为改革的坚冰区,改革难点在哪儿?有什么思路或路径可循?专家建议,户籍制度改革应先淡化户籍附带的公共福利,并实行综合配套改革,分步将农村人口城镇化。今天的“改革议题”专版,我们关注户籍制度改革。

　　□现状问题

　　全国2.71亿人口人户分离

　　今年1月,国家统计局发布数据称,去年全国人户分离的人口为2.71亿。人户分离人口指的是居住地和户口登记地所在乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口。在2.71亿人户分离人口中,流动人口为2.3亿。流动人口指人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口。　

　　中国社科院农村发展研究所研究员党国英说,城镇化本是发展趋势,但人口进城的推进,却被早已不合时宜的户籍制度,以及与这个制度相伴随的城镇基本公共服务不均等所阻碍。　

　　党国英称,户籍制度不改,我国农业转移人口就没有真正归宿,转移就不稳定,这将使我国农民不能分享城镇化利益,使中国社会裂痕不断扩大,最终将使中国发展陷于停滞。　

　　北京理工大学经济学院教授胡星斗表示,户籍制度对个体的影响表现在多个方面:父母和子女分离,产生大量留守儿童;如果子女随迁,不仅上学多交钱,还要回原籍高考;医疗方面,农村是合作医疗,在城市看病不能报销;低保、养老等社会保障,购房、购车等权利,都得不到保障。这一系列的不方便,将引发社会矛盾的加剧。　

　　胡星斗称,现有的户籍制度与市场经济、公民社会相矛盾,严重阻碍社会发展。他说,户籍制度本质上是管控型社会的产物,把农民固定在土地上,把城市居民固定在各自的城市。但市场经济却要求人口流动,人力资源要通过市场来配置。而公民社会更要求人与人之间平等。要真正做到“市场配置资源”,实现各种资源要素的合理聚合与自由流动,户籍改革势在必行。

　　□改革难点

　　地方不积极源自财政压力

　　改革的呼声已持续多年,为何一直推进缓慢?改革的巨大成本,以及既得利益的可能调整,让地方政府回避改革。　

　　胡星斗教授称,国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现,户籍制度改革遭遇不少地方官员的反对。从2001年国务院户籍改革文件下发,到2011年国务院出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,都提出地级市以下市区全部放开户籍制度,但是落实不好,原因就在于一些地方政府的反对。　

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田称,地方政府反对的原因,是户籍制度改革将带来巨大的财政压力,如上海等大城市有超过千万的流动人口,解决这些人的户籍问题,当地政府需要多提供千万人口的教育、就业等社会保障支出,资源明显不够。而长三角、珠三角地区,外来人口比本地人口还多,当地政府肯定反对户籍制度改革。　

　　中国社科院发布的蓝皮书指出,今后20年内,中国将有近5亿农民需要实现市民化,人均市民化成本为10万元,为此至少需要40万亿-50万亿元的成本。并且,这是不计入通胀、只计入城市福利的保守数字。　

　　胡星斗表示,如果真要给农业转移人口安置工作,解决低保、小孩上学、廉租房、经济适用房等问题,恐怕人均几十万元的成本都打不住。　

　　“改革最核心的内容,其实不是制度设计的调整,而是利益的调整。改革越往后推越不利,风险也越大。”胡星斗称,中央的改革决心很重要。

　　□改革思路

　　逐步剥离户籍附带公共福利

　　郑风田教授说,改革是一个逐步推进的过程,一步到位取消户籍制度不现实,那就逐渐淡化户籍制度,先淡化与之配套的政策。比如在北京,办理护照、签证已经不用回原籍,可在居住地办理。　

　　目前改革户籍制度最大的难点,是大城市存在高考红利。郑风田教授表示,高考与户籍应慢慢脱钩,比如以后孩子在大城市上学,只要你在这个城市工作一定年限,即可就近入学,如果从小在大城市上学,可在这里参加高考等。　

　　有调查显示,目前与户籍挂钩的个人权利有20多项,涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面,其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。　

　　胡星斗教授主张建立国民信息系统,代替户籍制度管理人口,相当于建立一种人口登记制度,然后再分步走,分年限让外来人口取得本市的各种待遇,比如3年、5年、10年分别是一种待遇,将这些待遇与户籍剥离开来,而与劳动、就业等信息联系起来。　

　　胡星斗教授称,很多人担心,一旦将公共福利与户籍剥离,大量外来人口会涌向大城市,“市场是一个调节的过程,如果人太多,工作不好找,房价太高,他们自然又会离开。”他说,福利待遇是分年限给的,并不是一步到位,户籍制度改革不会引发迁徙潮。此外,中国已经实现了某种程度的自由迁徙,“想来的多数都已经来了,并不是你不给福利保障他们就不来。”

　　户籍制度土地制度联动改革

　　另一种改革思路支持彻底的综合配套改革,分步将农村人口城镇化。这是将户籍制度改革与城乡一体化联动的改革措施。　

　　胡星斗教授表示,中央应该对外来人口多的城市进行财政补贴或者财政转移支付,使得这些城市有改革的积极性。　

　　郑风田教授称,土地不能转变为财富,是户籍制度改革与城乡一体化的阻碍之一。农民进城之后,实际上多数时候表现出“两头靠”的特性,他们既要在城市挣钱生活,同时又不敢放弃农村的土地,但土地并不能给他们带来太多收益,所以出现大量“空心村”。　

　　他认为,对于外来人口多的城市,可以给外来人口解决户籍等相关福利,让外来人口拥有住房,而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时,中央根据收回土地的指标,给解决农民户籍城市一定的建设用地指标。也就是说,将户籍制度改革与土地制度改革也联动起来。　

　　党国英研究员称,要把农业转移人口纳入城市社会保障系统,以攻克城市基本公共服务全覆盖的核心难题,一是要靠政府调整公共财政政策,把确立社会公平作为财政工作的首要目标;二是要通过劳资关系的调整,改善农业转移人口的劳动条件,提高其收入水平;三是实施正确的人口布局政策,给中小城市的产业发展开辟更大空间,引导农业转移人口分散流动。　

　　党国英研究员表示,以上几方面工作虽然有一定难度,但并非不可克服。从一些地方改革实践看,只要改革决心大,目标明确,又有配套改革措施跟进,不仅经济发达地区有条件做好城市基本公共服务全覆盖工作,欠发达地区也能实现这个目标。我国各地情况千差万别,历史包袱轻重也有所不同,克服这一改革难题在有的城市会慢一些,但全国大部分地区完全有可能在5年左右的时间里基本完成这一改革任务。