案件管理平台设计理论选择及模式研判

　　　案件管理平台设计理论选择及模式研判 

　　——基层检察院案件管理体系构建的五个基本问题 

　　摘  要:案件管理作为检察管理的核心,旨在通过对检察执法信息的充分占有和翔实把握,对案件办理的全程相关信息实行程序和实体监督并达成全面、持续的统一管理,实现检察执法的效用累积,其是不断优化检察资源配置、提升办案质量和效率、促进检察职能实现的重要保障。ISO9000族标准作为目前国际通用的质量管理体系标准,其所倡导的质量管理理念、原则与检察机关案件管理的价值功能及目标、要求不谋而合。本文以此为切入点,立足于检察执法及管理面临的现实问题,以基层检察院案件管理为视角,通过对案件管理体系构建的五大基本问题进行分别阐述,提出了案件管理制度体系创新及运行机制改革的基本路径,并在此基础上对如何建立科学、规范的基层检察院案件管理模式进行了有益探讨。 

　　关键词:检察质量 案件管理 标准化 规范化 科学化 

　　一、案件管理平台构建原则 

　　(一)案件管理 

　　2011年7月,曹建明检察长在第十三次全国检察工作会议上强调,要深入推进基层管理科学化建设,高度重视检察管理,牢固树立办案数量、质量、效率、效果、安全相统一的业绩观,坚持以数量为基础、质量为生命线、效率为保障、效果为根本、安全为前提,做到五者协调统一、相辅相成,向管理要质量、要效率、要公开、要公正。从现阶段我国基层检察机关质量管理体系构建及运行情况看,案件管理是基层检察质量管理的重中之重。 

　　根据现代管理学原理,检察管理一般是指各层级的检察管理主体,根据宪法、法律设定的检察权以及刑事政策,基于一定的检察理念和发展目标,通过实施计划、组织、领导、创新、控制等方法,优化内部资源配置,协调外部关系,实现检察使命的活动。[1] 

　　案件管理,是指检察机关为保障案件质量,维护司法公正,通过严格的办案流程控制、规范检察人员的执法行为等手段,实现检察机关办理案件合法、高效、规范、科学的管理模式。案件管理实质上是通过对检察执法之各种信息的充分占有和翔实把握,在程序上、宏观上对案件办理信息实行全面、持续统一管理的基础上,实现检察执法的效用累积。 

　　(二)检察案件质量与案件质量管理体系 

　　案件质量是检察工作的核心,是检察机关维护司法公正的生命线。质量,对于企业而言是其产品或服务的优劣程度,对于检察机关而言,是检察执法符合法律规定和人民对此满意的程度。[2] 检察机关最基本的质量观是程序与实体并重的案件质量观。检察案件质量包括程序质量和实体质量 [3]。程序质量集中体现于检察机关通过科学的设计案件管理程序、合理的配置各个部门的程序管理职权、规范按照法定流程办理案件、切实达到监控目的等项目的质量控制实现程序设计规范化、办案管理精细化。实体质量集中体现于检察机关通过符合法律标准的案件实体处理结果、最大限度达成检察执法“三个效果”相统一、富有实效维护社会公平正义等项目的质量控制,实现检察办案科学化、执法效用满意化。 

　　提高办案质量是检察机关实现司法公正和履行法律监督职能的关键,而优质的办案必然蕴育于优质的检察质量管理体系——以科学的质量管理理论为指导,以精到的检察质量管理方针为统领,以完备的质量管理规则体系为保障,以适用的质量管理模式及运行机制为支持,以合法的 [4] 检察质量管理文化及整体效用生产场域为平台或背景,以有效的全员实际参与为关键,以预防不合格和持续改进为基本要求的科学体系。检察办案是一项严肃重要的工作,它直接关系到国家法律是否正确实施,关系到司法的尊严和公民的切身利益,因此,必须将之纳入案件管理平台和检察管理质量体系。检察机关在办案管理过程中要树立统一的质量观念,建立有效的质量体系,通过规范、科学管理办案各环节特别是易偏、易误、易错的核心项目,对执法质量实行全面监控,最大限度地减少或杜绝程序违法和刑事错案。 

　　检察机关作为国家司法体系的重要组分不仅需要管理,而且强调案件质量第一是检察机关的性质和职能对于检察管理的内在性规定。当检察案件管理与质量相关时,便是检察案件质量管理。检察案件质量管理是检察机关对其所属的各业务、职能及其辅助部门办案质量方面开展的指挥和控制组织的协调活动,通常包括制定案件管理质量方针、目标以及案件管理质量策划、质量控制、质量保证和质量改进等活动。检察机关欲实现其质量管理的方针目标,有效地开展各项质量管理活动,必须建立相应的管理体系即质量管理体系,其亦是有效提高质量管理水平和效用的不二路径。ISO9000族标准 [5] 是目前国际通用的质量管理体系标准,它依据系统论、信息论、控制论和协同论、耗散论、突变论等科学理论,整合了预防、监督和持续改进三大科学管理机制,特别是它的八大质量管理原则和检察工作特别是检察质量管理是相吻合的 [6],对于优化检察机关内部管理、增强检察执法活力、塑造检察机关良好的整体形象、夯实案件管理平台、促进检察机关不断改进管理措施、保持持续发展具有不可估量的作用。因此,按照该标准构建检察机关质量管理科学体系既是检察质量管理的内在要求,也是检察执法规范化、标准化、科学化建设的需要。需要强调注意的是,在检察院规范化管理体系中,引用、实施ISO9000族标准必须结合其基本理念,遵守其应用原则,注重策划、管理、检查、反馈、改进等环节,并与检察工作实际情况相衔接,从而形成一个由多层次、多元素组成能够通过自我检查监督——分析——持续改进而不断更新和完善的质量管理体系。 

　　(三)案件管理平台与检察质量管理体系同构的原则 

　　1.“可用”原则。建立优质的案件管理平台必须采用科学的标准体系,这既需要基层检察机关充分考虑到本地、本单位的实际情况,也需要将之纳入统一的标准体系——体现各类组织质量管理需要的基本规则和要求,并能够适用于检察机关案件管理的国际质量管理体系标准——可参照的具有全国普适性的统一标准体系,如果我们构建的案件管理平台不符合普适性的质量管理体系标准的基本规则和要求,势必违反案件管理的基本原理和一般要求,并会因此悖离建立案件管理平台的本意 [7]。 

　　2.“适用”原则。一个组织的管理体系受该组织的目标、产品和具体实践的影响,各组织的质量体系必须结合各自的特点和具体条件,才能建立一个适合本组织的质量体系 [8]。由于国际质量管理标准是一种涵摄极广、普适性极强的质量管理体系设计,需要检察机关立足于检察工作质量管理的内在需要,在其所坚持的基本原则和一般要求指导下,借鉴其标准体系框架,依据现行法律法规和检察机关相关规定对之进行部门化、场域化解构,并在此基础上构建、运行能够凸显检察质量管理特色,适用于检察机关质量管理目标实现的基层人民检察院质量管理体系。 

　　3.“好用”原则。一方面,在内容选择上,要坚持质量管理的全面性、全员性、全程性,以及有效预防错案或不合格执法行为,有利于检察质量的持续改进与提升,真正涵盖质量方针、策划、实施与运行、检查与纠正措施、管理评审等五个方面的内容和要求;在过程控制上,要满足质量管理过程控制的要求,实现对检察执法及其管理所需过程的PDCA循环管理,能够有效检查监督并持续改进各业务、职能及其辅助部门工作之计划(P)、实施(D)、检查(C)、改进(A)等四个质量管理要素。另一方面,在方法设计上,应最大限度地化繁为简、易于利用、方便操作,并尽最大可能避免貌似精细科学、具有高新技术含量,但却繁琐难懂、难以把握、不便应用的管理工具和方法。 

　　4.“实用”原则。在效用结构设计上,基层检察院规划与执行案件管理与质量管理体系同构过程中,必须着眼于适应基层检察院执法及其管理的现实基础和持续发展的需要,立足于解决基层检察院执法及其管理实务中遭遇的规律性、程序性、实体性的实际问题特别是频发、高发、易发的工作质量问题,既要促进基层人民检察院“跳起来摘桃子”,又要帮助基层检察院“能跳起来摘桃子”和“跳起来能摘到桃子”,还要确保基层人民检察院“跳起来摘到的是好吃的桃子”,努力避免形式主义和脱离实际需要的标新立异。在程式设计上,对于基层检察院案件管理与质量管理体系的同构,应当采取积极动员,分类指导;试改结合,循序渐进;以评促建,稳健发展的思路,允许不同地方的差异化发展,不搞程式上的一刀切。 

　　二、案件管理基本属性定位 

　　(一)主体角色属性定位 

　　从管理学的视角看,管理是管理主体见之于管理对象的活动,即在组织行为环境中,法定管理者通过计划、组织、领导、控制和创新等活动,协调组织所拥有的各种资源,以便有效地实现组织既定目标的过程。[9] 只要有管理,就有管理者和管理对象,检察管理也不例外。 

　　在检察管理领域里,管理主体是法定的检察执法及其管理活动的承担者。管理对象是法律法规和组织制度规定的检察机关通过执法行为调节的社会关系。检察机关是国家的法律监督机关,执法办案是检察工作的基本任务和中心工作,相应地,办案管理是检察管理的主要任务,案件管理也就成了内部管理的核心。[10]。有统计数据显示,全国检察系统80%为基层检察院,80%的案件由基层检察院承办,因此,加强基层检察院案件管理,提高办案质量,做好案件统计分析至关重要 [11]。欲加强案件管理,构建科学的案件管理模式,首要条件就是建立统一的案件集中管理机构 [12],为之奠定组织基础或选择适应性的主体结构。 

　　从该视角分析,专门的案件管理中心 [13] 所具有的职能作用使其成为基层检察院加强案件管理的必然选择。检察管理实践表明,要提高案件管理的效率,就必须改革我国检察机关传统的多元主体案件管理体制 [14],设计并切实构建统一管理、多元参与、统筹协调、效用共享的案件管理组织体系,以全面提升检察执法及其管理的质量和水平。该组织体系的最基本的平台是专设案件管理机构,它是在院党组、检委会和检察长的领导下,履行办案流程管理、办案质量评查、业务运行情况统计分析、涉案款物监督、业务考核评价等职能的综合业务部门。[15] 它对内是检察机关自我管理的内部机构、检察长、检委会的“高级参谋与助手”和业务服务部门,对外是代表检察机关形象的“窗口”部门,同时也是保障案件质量的“防火墙”[16]。  

　　(二)价值功能目标定位 

　　此处需要说明的是,一方面,我们主张应当构建专门的、综合性的案件管理机构,另一方面,这并不意味着该机构是一个自成体系的孤立的管理主体,恰恰相反,案件管理始终只能是基层检察机关质量管理体系的一个子系,其战略价值定位必须统一于检察工作的价值定位,并服从所属检察院的价值目标设计和功能目标定位。 

　　案件管理战略价值定位应当符合检察管理特别是检察质量管理的内在要求,与检察工作作为司法机关的价值追求保持一致,即把公正和效率作为永恒追求和最终目标,其价值追求不仅体现在提高办案质量上,还体现在严格办案程序、规范办案行为、提高办案效率三个方面,同时还应兼顾管理的效能,即辅助业务决策 [17]。即是说,案件管理战略价值定位应当真正有利于统领案件管理之制度完善、机制改革、技术创新和效用拓展。 

　　从宏观层面看,案件管理的价值功能目标应当定位于理性、平和、文明、规范等价值目标,在其更高的层次上,还应有推动科学发展、促进社会和谐的大局观和忠诚、公正、清廉、为民的核心价值追求 [18]。从中观层面看,案件管理的价值功能目标应当定位于有效实现检察机关——国家的法律监督机关——的宪法定位,通过参与和服务刑事诉讼程序之运行,实现刑事诉讼程序控制犯罪、保障人权的目的。从微观层面看,案件管理的价值观念目标应当定位于提升办案质量,规范执法活动,加强内部权力的监督制约尤其是检察机关内部法律监督,防止检察权滥用,[19] 解决办案实践中出现的制度性、机制性和技术性问题:在实体价值上,追求案件事实真相发现,防止冤假错案;在程序价值上,通过优化案件管理流程,提高办案效率、节约司法资源,并通过两者的有机整合,实现个案办理中的公平兼顾效率的价值追求。 

　　(三)职能职责权限定位 

　　目前,高检院对案件管理机构的工作职能还没有统一的规范,在已建立专门案件管理机构的基层检察院,案件管理机构的职权基本上来源于检察长和检察委员会的授权,其职能职责权限集中体现为对原有的业务管理权限进行集约规范化行使。由此所决定,案件管理部门实际上是检察长和检察委员会一体化管理办案的专门业务管理机构,其职能职责权限主要通过实行程序和实体并重的案件管理模式,兼顾服务办案和服务决策等路径来实现。因此,案件管理专设机构的基本职能职责权限至少在现阶段应当定位于“与其他业务、职能和辅助支持部门间形成平行和相互制约的关系,并承担“管理、监督、参谋、服务”职能的业务协调枢纽,并因此成为检察委员会、检察长组织领导检察业务工作的“参谋部”、“智囊团”和“思想库” [20]。 

　　在设计案件管理专设机构的职能职责权限定位问题时,必须明确案件管理部门既要全面实现案件管理职能职责角色,又不能也不应该谋求凌驾于业务管理权之上的权限或职能定位。即是说,案管机构应找准其两大功能定位:一是紧紧围绕“统管”和“督权”发挥作用,通过统一管理实行检务公开,方便百姓查询案件;实行案件程序监督,及时发现执法空白和纠正违规行为;实行案件实体监督,建立案件质量评价机制,有效运用考评结果提高检察人员执法水平和案件质量;建立案件运行分析机制,加强对检察业务运行情况的综合分析。二是“督权”而不“越权”。坚持监督定位,做到不违规违法干涉案件的审查办理,不负责业务印章,不参加案件讨论会,不占用办案时间,不直接参与案件办理,不代行职能,保证业务部门独立行使检察权。[21] 

　　2003年6月,高检院为了加强案件管理颁发了《关于加强案件管理的规定》。基层检察机关通过自己的检察管理实践对此作出积极的回应,他们围绕实现“集中受理、统一进出、流程管理、动态监督”的案件管理目标,结合自身实际,从程序控制、质量控制等不同方面进行案件管理改革与尝试,案件管理的基本职责也由此逐渐明晰化 [22]:统一受理、分流、报送案件;统一管理、出具法律文书;统一受理和办理当事人、委托律师相关单位等对检察机关作出具有结论性决定提出异议的案件;统一管理和处置经查封、扣押、冻结的涉案款、物;统一统计、分析、通报本院检察业务数据和案件运行情况,并以此为依据对本院执法办案进行质量评估、考核,总结办案规律,为检察长、检委会提供翔实、可靠、全面的决策支持数据。