公诉机关简易程序适用规范化研究

　　新刑诉法颁布以来,公诉机关对适用简易程序的案件全面出庭,工作量大大增加。为应对这一法律修改,笔者认为,公诉机关应从案件管理、“两专人”机制、案件评查、法律文书规范化、诉讼监督规范化等方面的规范化为基础,理顺办案思路、研讨审案模式、创新办案机制,多举措提升简易程序办案质量与效率,确保简易程序案件公诉工作顺利进行。 

　　一、案件管理规范化 

　　新刑诉法修改后,检察机关公诉部门内部基本建立了简案专办模式,以应对法律修改后大幅增加的工作量。但是,目前实践中存在的问题是专办机制落实中还不统一:有的公诉部门是在一个主诉组内实行专人办理,三年以上的案件由承办人出庭;有的公诉部门实行指派专人出庭;有的公诉部门还存在办理普通程序与办理简易程序案件主诉组交叉办理等。 

　　笔者认为,在现有的公诉部门人案矛盾在未来相当长一段时间内都不可能从根本上得到缓解的情况下,“繁简分流、简案专办”的工作机制在过去几年经过实践证明是行之有效的,必须继续加强。对于简易程序案件较多的基层院,必须实行简案专办的办案模式,以应对实际办案的需要。如可在公诉部门内部指定部分主诉组负责办理简易程序案件,并由一名部门领导对简易程序案件组的受理、分案、案件审核、办案力量的调配及出庭的全过程进行全方位的管理,同时负责在简易程序案件办理中,和公安、法院之间的协调工作。公诉部门必须加强研究适合各自的管理方式,加强办理简易程序案件的规范化,以区别于常规案件管理的不同点,细化具体的管理模式或方法,以达到确保办案质量的同时,真正实现简案简办的办案原则。 

　　(一)案件的受理 

　　1.设立简案专办组 

　　简案专办是将受理后确定为简易程序案件交由固定办案组或者固定人员办理。实践中有两种做法,一种是专组办理。即成立专门的简易案件办案组,专门处理简易类案件,另一种是组内专人办理,就是办案组根据案件的类型专办某一类案件,而具体该类型的简易案件由该组中固定人员办理。笔者认为,设立简易程序办案组的方式更有利于当前简案专办的办案理念。由简案专办组根据某一阶段的案件数量,自行决定是否集中提讯、集中起诉,并通过与法院、公安机关建立联动机制,尽可能进行集中移送、集中开庭。 

　　2.明确简案专办组的收案范围 

　　笔者认为,简案专办组以实行“大简易”为宜,将简易程序组办理的案件扩大到根据新刑诉法规定,可以适用简易程序的所有案件。因此,简易组办理的案件包括可能判处三年以下有期徒刑的独任制审理的案件和可能判处三年以上有期徒刑的合议制审理的案件。 

　　3.简易程序案件的受理时间应尽量集中 

　　检察机关的案件管理部门在接受公安机关移送审查起诉的案件时应首先进行形式审查,对于可能符合适用简易程序的案件尽可能集中立案时间。 

　　(二)案件的分案 

　　简案专办的前提是实现繁简分流。坚持“简出效率,繁出精品”的原则,对“简”类案件侧重提高效率,可适当简化审结报告,减少书面审查时间,同时严格办案期限;对“繁”类案件重在质量和效果,要求全面细致审查案件,形成详细的审结报告,对于疑难案件要实行三级审批程序,并制作出庭预案,确保庭审效果。公诉部门繁简分流模式主要是指针对简单案件多,疑难复杂案件少的实际,根据案件的难易程度,实行分类办理,简案由固定小组或人员办理,提高办案质量和效率。 

　　1.合理区分繁简案件 

　　繁简案件划分的标准可以根据新刑诉法关于简易程序适用的条件作为参考,但由于该适用条件比较原则,且在对案件未审查起诉前还无法真正确定案件的简单与否,因此,实践中公诉部门需要综合考虑案件罪名、案情复杂程度、涉案人员情况,同时结合刑罚轻重以及被告人认罪情况对受理案件进行分类,确定一定的区分标准,如将部分涉及多被告人(4人以上)的、存在刑事和解可能需要调解的、社会关注度高的或自侦类的可能符合适用简易程序条件的案件也一般作为“繁”类案件,统一调配到普通程序组办理,其他均属简案。 

　　2.繁简分案并不要求与最终适用的程序一致 

　　分案时,确定的繁简案件与最终是否适用简易程序不能等同,繁简分流的目的只是便于对案件进行分流办理和专组办理。对于简案专办组受理的案件,如果在审查过程中出现不能适用简易程序的情况,考虑到审查的连续性,规定最初受理的承办人仍应继续审查,不再将案件转至普通程序办案组办理。 

　　(三)案件的审查 

　　1.精简办案环节 

　　简易程序案件应当突出一个“简”字。笔者认为,在新刑诉法要求与当前公诉部门普遍存在人案矛盾的情况下,必须进一步转变执法办案方式,在简易程序中应当强调“放权”,转变以往行政化、层级多的管理架构,逐步取消冗繁的部分三级审批的事项,简易程序案件的审查起诉均应由主诉检察官自行决定,精简办案环节,提高办案效率。 

　　2.部门领导要注重日常的流程监控 

　　一般情况下,绝大多数简易程序案件案情相对简单,审查结论一般由主诉官自行决定,无须三级审批。对于无须三级审批的案件,为确保办案质量,公诉部门负责人在日常的管理中,应当通过流程监控的方式,可以不定期的抽查起诉书及量刑建议书。若在审查过程中出现不能适用简易程序的情况,不再将案件转为普通程序办案组办理,但办案人员应及时将该情况向部门负责人汇报并备案。 

　　(四)案件的出庭 

　　笔者认为,采用“三集中”即集中起诉、集中排庭、集中出庭的方式,在办案流程上有效整合了办案资源,克服开庭时间散乱的不便,实现集约化办案,节约诉讼资源,提高诉讼效率。 

　　1.探索建立集中起诉机制 

　　常规情况下,简易案件起诉、出庭与普通程序一样,都是根据每起案件办理进度单独进行,不同案件由于有不同承办人,势必造成出庭时间分散,浪费人力物力,因此,笔者认为应当探索建立集中起诉工作机制。集中起诉是指对一定期限内受理的简易案件在固定日期统一起诉,如规定每月5日、15日、25日为简易案件集中起诉日期,除节假日顺延和其他特殊情况外,简易案件尽量安排在这三个日期起诉和送案。又如公诉部门可以对相对简单的案件在立案后十天内统一提起公诉,相对复杂的案件可以在立案后二十天内统一提起公诉,其他的案件应在办案期限内审查完毕。 

　　2.积极构建集中出庭机制 

　　公诉部门应当与法院积极沟通协调,由法院对集中起诉案件统一收案并尽量集中安排开庭,事实上,法院出于工作效率考虑一般也会尽力集中安排简易案件开庭日期,法院集中排庭也为公诉机关集中出庭提供了可能,集中出庭有效节约了出庭时间,也使得法、检之间在工作流程上得到有序衔接,要求其对于公诉机关集中起诉的简易程序案件连同在相近时间段起诉的其他简易程序案件进行快速审查,确定一个相对固定的开庭日期,并制成表格形式提前一定的期限(鉴于普通案件提前三天的立法,建议最少提前一天通知)送达公诉部门,以便公诉部门安排专门出庭人提前了解案件情况出庭公诉。表格的内容除包括基本的案件情况外,还应包括集中开庭的法庭及具体案件的承办法官等情况。如通过检法协调,由法院提前一周给出《出庭排期表》。公诉部门通过出庭排期,了解每个简易程序组的出庭情况。对于三年以下有期徒刑的简易程序案件,建议法院原则上尽量安排集中在半天内连续庭审,以提高出庭效率。对于庭审中出现突发状况,变更审理程序时,公诉部门承办人或简易程序专门出庭人员须立即向公诉部门负责人汇报,从而及时掌握案件庭审情况并作出决定。公诉部门内部收到法院的简易程序出庭通知后应通过案件管理部门尽快通知专门出庭人员,联系承办人、后勤保障部门,保证庭前交流机制和后勤保障机制的落实。 

　　3.强化公检法的沟通协调 

　　简易程序出庭机制的建立离不开与法院、公安机关的相互协调与沟通。简易程序出庭机制离不开法院的支持,因为简易程序出庭通知的送达、简易程序庭审时间的安排以及简易程序中公诉人出庭支持公诉的具体流程和职责都需要法院与公诉部门相互协调。简易程序出庭机制离不开公安机关的配合,因此简易程序出庭的总体工作量比较大,但是单个简易程序的出庭工作量却很小,因此只有将多个简易程序进行集中处理才能更加有效率。集中处理的源头便是公安机关,只有公安机关相对集中地移送简易程序案件才能保证以后的程序相对集中。因此检察机关与审判机关、公安机关的相互协调机制是非常重要的,建议通过三机关联席会的方式进行沟通,并最终参考法律及司法解释,形成简易程序出庭机制三机关沟通协调文件,并保持沟通协调的通道畅通,以便在未来的实践中能够根据出现的问题及时修改和修正。 

　　二、“两专人”机制规范化 

　　目前,公诉部门均已逐步建立简易程序案件“专人审查”与“相对专人出庭”机制,但各地存在不同做法。笔者认为,应积极探索“两专人”的协调配套的机制,以期建立相对统一的模式种类和相应工作要求。 

　　(一)专人审查与专业化办案相结合 

　　1.简案分类办理 

　　笔者认为,虽然实现简案专办,但是在简案专办组之间,应将各办案组办案类型适当进行划分,如职务犯罪案件、破坏经济秩序犯罪案件,妨害社会管理秩序案件,简单刑事案件。同时在各组内,根据公诉干警的办案经历和法律专长,因人制宜,明确其承办案件的范围。受理案件时,根据案件类型和繁简案件的区分,由公诉部门负责人将所受理案件进行分类,并标注说明,将案件分派给相应的办案组,实行分类办理。在办案组内,由主诉官将案件根据案件具体类别、难易程度分配给承办人办理。同时,应当采用灵活的调剂制度,在某一办案组分配的简易或复杂案件数量过于集中时,由部门负责人统一在主诉组内进行调剂。 

　　2.建立与侦查机关的对口联系机制 

　　笔者认为,公诉部门应实行专业化对口的办案模式,综合考虑各承办人的业务专长和各类案件的总量后,在各简办组中逐步探索建立相对固定的公安部门对口联系制度,通过专业化的案件办理,来提炼同类案件的审查要点和文书模板,以确保案件质量、提升办案效率。 

　　(二)专人开庭与集中庭审相结合 

　　1.代为出庭案件的适用范围应有限制 

　　经调研,笔者认为,专人出庭的适用范围应当有所限制。虽然代为出庭方式事实上能够缓和人案矛盾,提高工作效率,但不可否认的是,代为出庭也有弊端。根据调研来看,三年以下量刑案件虽然一般比较简单,但也不是任何案件都适宜代为出庭,毕竟代为出庭的公诉人对案件事实、定性的把握肯定不如承办人熟练、准确。事实上,被告人庭审翻供的情况是时有发生的,如果是代为出庭,可能就难于应付。而且,现实中有许多案件具有特殊性,代为出庭的公诉人不了解具体案情,并不适宜代为出庭。而对于三年以上量刑案件,除了小部分案情比较简单,大部分案件一般案情较为复杂,更不适合大量适用代为出庭的方式,而且庭审情况极易出现意外情况,不熟悉案情将会非常被动。因此,笔者倾向于认为,对于适用合议制的简易程序案件由案件原承办人出庭更为适宜。 

　　2.出庭人员应提前告知法院 

　　笔者认为,由于建立专人出庭制度,大部分简易程序案件的出庭人并非案件原承办人,而法院在开庭前并不知晓公诉机关出庭人员是否系起诉书列明的检察人员,为确保开庭前检法之间的信息畅通,必须在庭前告知法院出庭公诉人是否系案件原承办人。一般情况下,独任制的简易程序案件,由专门出庭人员出庭支持公诉。法院决定合议庭审理的简易程序案件,原则上由公诉部门案件承办人出庭支持公诉。为便于法院集中安排庭审,提高庭审效率,公诉部门应以《量刑建议书》区分建议独任制和合议制;以《派员出庭通知书》区分出庭人员为原承办人还是专人出庭。 

　　(三)人员比例配备调整的依据和方案 

　　1.人员比例配备调整 

　　笔者认为,当前简易程序的案件数量约占全部案件数量的七八成,因此公诉部门必须增加简案组的数量,改变原来的人员配备格局,使得简案组个数最低不少于公诉部门办案组数量的二分之一,原先“两简”案件比例近90%的基层院,简案组的个数应达到四分之三。 

　　2.缓解人案矛盾 

　　公诉部门增加的大量出庭工作量要求检察机关对于公诉部门的人员及后勤进行有力地补给。在人员配备上,一方面新入职的检察人员应尽量满足办案部门的需求,尤其是具有扎实理论基础的或者具有办案经验的人员;另一方面对于新入职人员不能满足或者不能完全满足缺口的办案部门,应从其他部门予以抽调,在保障检察机关其他部门基本职能实现的情况下,尽可能地保障办案部门特别是公诉部门的人员需求。后勤保障方面,公诉部门还需要从车辆、出庭加班补助等方面予以保障,有条件的可以进一步保障公诉部门对于远程讯问、案件传输等多媒体需求,当然远程讯问还需要公安机关、看守所以及本院的法警部门予以配合,对于讯问人员的多媒体素材也具有较高的要求。公诉部门应协调后勤保障部门,建立支持公诉人出庭的车辆安排制度、出庭案件协调制度以及出庭工作登记制度,有条件的检察机关可以对于出庭进行补助,激励出庭公诉人的积极性和责任心。 

　　3.人员配备实行相对固定和定期轮换有机结合 

　　简案专办的办案模式也要注重各名公诉干部办案数量的平衡性以及青年公诉人的培养,在设立固定的专门办案组同时,也要定期轮换办案组成员。公诉部门应根据实时的收案情况,调整简易程序案件的分配。若相对时间内,简易程序案件的数量大大多于普通程序的案件数量,则适当的将部分简易程序案件调整至普通程序办理,以平衡各承办人的工作量。同时,定期调整简易程序组的办案人员,将公诉人队伍建设和办案机制结合起来。对于青年公诉人,应适时调整其办案难度,并非长时间只办理简易程序案件,否则不利于青年干警的成长。 

　　三、案件评查规范化 

　　考虑到简易程序案件占比例较大,简易程序办理的好坏很大程度上决定了区院整体的办案质量。因此,必须高度重视简易程序评查的常规化,采取多项措施,确保办案质量与效率。 

　　(一)办案督查 

　　笔者认为,简案简办并不能理解为片面追求诉讼效率而影响案件质量,因此在日常的公诉工作中,应当重视简易程序案件的办案督查。 

　　1.应加强督促检查 

　　公诉部门负责人应定期对案件质量进行复查,主持召开个案疑难、争议问题的讨论和类案研讨,加强业务学习、竞赛,与法院、公安的沟通协调等。办案组长或者主诉检察官要对本组承办人所办案件督促检查。公诉部门案件承办人要每周一次向办案组长、部门负责人汇报本周拟适用简易程序办理案件的情况,遇到问题及时提出。应严格把握新刑诉法第209条规定的四种不适用简易程序的情况,对应适用普通程序审理的案件绝不能从简处理。 

　　2.建立对简易程序案件的听庭机制 

　　笔者认为,公诉部门应经常组织资深检察官、主诉检察官、检委会委员定期开展听庭评议;邀请人民监督员、法学教授、法官、律师、社会人员旁听庭审,提出批评意见,及时改进庭审方式。每季度、半年对简易审案件进行总结评选,引入奖惩机制,对不适宜继续办理简易程序案件的公诉人员,及时调整岗位。如公诉部门可对全部简易程序案件实行“一月一总结,一季度一评析”。部门负责人每月对所有简易程序组办理的案件进行阶段性总结,按报表归类、统计。一季度对案件进行评析后形成通报,对每组办案质量、诉判是否一致等进行总结。季度通报内容还结合了听庭评议情况、法律文书检查及案件督查的相关情况。此类评查的内容不仅包括办案质量,还包括对办案效率的督查,以此促进简易程序办案组真正发挥“简案简办”的优势。 

　　(二)对专门出庭人的要求 

　　简易程序专人出庭的优点在于专门出庭人员本身的素质过硬,可以有效地处理庭审过程中出现的各种情况,保障庭审的质量。但是缺点也是显而易见的,审诉分离模式下,公诉人不是案件承办人,可能会带来一定的亲历性不足障碍。因此,笔者认为应当对专门出庭人员提出更高的出庭要求,才能确保审诉分离模式下的出庭质量。 

　　1.增加办案亲历性 

　　应当加强出庭公诉人与原承办人的工作衔接与配合。要求案件原承办人制作审查报告要繁简得当、恰到好处,既要体现简化精神,又要使出庭公诉人通过审查报告就可以代替阅卷,了解案件全貌,掌握要点,将亲历性障碍降至最低限度。 

　　2.适当行使权利 

　　在实体权力上,出庭公诉人的权力主要是量刑建议权。一般情况下,量刑建议由审查原承办人在起诉时提出意见,交由主诉检察官审批,出庭检察官按照主诉审批过的量刑建议发表量刑意见即可。但在两种情况下,专门出庭人享有独立的变更权:一是庭审中量刑情节发生了变化,庭前作出的量刑建议已不适用,主诉也未就庭审变化情况作出量刑建议预案的情形。二是起诉时提出的量刑建议在开庭时发现明显不当。在程序权力上,主要赋予专门出庭人程序变更权。无论是在庭前熟悉案件环节,还是出庭公诉环节,只要专门出庭人发现有不适宜简易程序审理的情形,都可以提出变更庭审程序。但庭前变更的,应与案件原承办人和主诉检察官沟通协商,专门出庭人与案件原承办人意见不一致时,因向公诉部门领导汇报决定。 

　　3.注重庭前审查 

　　专门出庭人庭前熟悉案件相当于对案件的二次审查,由此会产生一定的工作重复。对此,一方面,对专门出庭人的业务能力提出更高要求,以经验保证二次审查效率;另一方面,要求案件原承办人在开庭前针对案件关键点、问题点与专门出庭人做好沟通,使专门出庭人的庭前准备工作效率更高,更有针对性。 

　　4.灵活应对庭审 

　　专门出庭人出庭遇到无法解决的问题如何处理?笔者认为,应建立个案更换机制,即如果出现突发情形,专门出庭人需要与案件原承办人临时沟通的,经法庭允许可短时休庭,在问题排除后继续法庭审理。如果专门出庭人对突发情形无法即时处理的,法庭可要求案件原承办人出庭。 

　　四、法律文书规范化 

　　笔者认为,简易程序办案规范化必须与法律文书规范化相结合,提升执法办案质量效果,针对简易程序的相关法律文书开展进一步规范化要求。 

　　(一)文书审查 

　　笔者认为,公诉部门内部应要求对简易程序案件的法律文书质量开展“一季度一梳理”。每起适用简易程序的案件自移送审查起诉起,该案的起诉意见书、起诉书和判决书,必须进行同步审查。公诉部门领导每季度对简易程序案件的文书质量进行跟踪评查。法律文书内容包括起诉书、审查报告、讯问笔录、权利义务告知书等。 

　　(二)探索“文书一体化” 

　　1.探索采用模板化的案件审查报告 

　　笔者认为,可以根据办理简易程序的案件数和复杂程度,制定《简易程序案件审查报告模板》,在高检院下发的公诉案件审查报告基础上,适用两种审查报告。对于有辩护人、共同犯罪,被告人可能翻供或法定情节存在争议的案件,对其中无争议的方面简化到力求省略,有争议的方面力求简化,控制篇幅。对于简单、多发性案件,可以探索采用模板化的案件审查报告。同时要求根据个案特点,重点突出,说明关键问题。但要注意的是,如果案件不符合简易程序办理的要求,切不可为了节约时间而套用模板。审查报告中对事实证据的分析论证应贯彻从客观到主观的原则,即遵循先实物证据后言词证据的论证方式,避免过于依赖言词证据,强调实物证据对于认定案件事实的重要作用。对于审查报告中有较为详细的证据摘录的,可以不制作阅卷笔录或者根据举证质证需要有重点地制作阅卷笔录。不同类型案件不同模板。即使适用简易程序,也应区分多被告、多事实、案情是否重大、法律适用是否具有争议,证据采信是否还有疑问等,在审查报告中适当地采用相对复杂的体例结构,并对重要证据内容进行摘抄,增加证据阐述部分的分量。 

　　2.强化审查报告中“需要说明的问题” 

　　公诉部门应要求承办人对三年以上有期徒刑案件适用简易程序案件审查报告“需要说明的问题”必须包括五方面内容:一是案件管辖的分析和说明;二是与侦查机关认定不一致的事实和证据情况;三是赃、证物品的移送处理情况;四是适用法定或酌定量刑的情况说明;五是犯罪嫌疑人辩解、辩护人意见等。对于上述内容应结合具体案情、存在问题,庭审焦点等思考角度进行详细叙写,为后期的开庭工作奠定基础。 

　　五、诉讼监督规范化 

　　笔者认为,在探索简易程序办案规范化的同时,加强简易程序案件诉讼监督的规范化,在日常的办案监督中,重点从简易程序案件寻找监督线索。 

　　(一)监督侦查机关 

　　根据新刑诉法及其相关司法解释、规定,注重对侦查机关侦查程序的文书是否规范、程序是否合法、是否存在违法行为而出现非法证据排除的情形。此外,公诉部门还可以通过本院派驻监所检察室、控告申诉部门及时获取法律监督的信息,通过旁听庭审的人民监督员、公民、辩护律师、被告人、辩护人等其他方式加强监督的渠道和力度。 

　　(二)监督庭审程序 

　　公诉部门负责人应定期或不定期抽查简易程序庭审录像,特别是对庭审程序的转换进行严格监控。同时,利用出庭专人重点审查庭审程序是否违法,如被告人的程序选择权、回避权、辩护权、最后陈述权是否保障。根据违法的严重程度不同,选择纠正违法通知书(口头和书面的灵活结合)、检察公函、抗诉等方式。实践中,还可采用就一段时间,一类案件发现的问题,牵头召开检法联席会议。通过会议方式纠正违法做法,促进法院审判工作的良性发展。 

　　(三)体现监督成果 

　　公诉部门对简易程序案件质量进行专门评估并建立案件质量评估台账,对案件暴露出的程序或实体问题进行归纳梳理,一旦发现质量隐患,及时备案并向承办人和公诉部门负责人预警,提醒关注存在的问题,督促承办人吸取教训、积极整改,确保案件办理过程中权责明确,监督到位。公诉部门应定期对审查简易程序监督中发现的问题向公安、法院通报,或通过检察建议书及抗诉的方式进行审判监督。同时,加强与上级检察机关二审部门的对口联系,以二审反馈情况为基础全面监督案件质量。

　　(作者单位:上海市黄浦区检察院)