现实法律框架内民事执行检察监督模式浅论

　　内容提要:新修改的《民事诉讼法》明确规定了人民检察院对民事执行检察监督的公权力;依据立法理解检察监督权的法律定位;明确检察监督既是基本原则性的规定,也是授权性规范;民事执行检察监督权指向法院的执行行为是否规范合法;建立符合实际又行之有效的民事执行检察监督机制。 

　　关键词:民事执行 检察监督  

　　序 言 

　　最新修改的《民事诉讼法》于2013年1月1日已经付诸实施,该法第14条将原人民检察院“有权对民事审判活动实行法律监督”的规定,修改为“有权对民事诉讼实行法律监督”,并在第235条规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,标志着人民检察院对民事执行活动进行法律监督有了明确的法律依据,也结束了长期以来关于人民检察院是否有权对民事执行活动进行监督的争论。但是法律对于执行监督仅仅规定了一条基本原则,而没有其他条款对执行监督的范围、监督方式等问题作出具体明确的规定。那么,这是否意味着本条的规定就是一个虚置的框架性条款,而无实际意义呢? 民事执行检察监督对破解当前民事执行乱象究竟该怎样发挥作用呢?笔者认为,今天的民事执行检察监督权是建立在现实中国国情、把握司法规律及吸收世界优秀法治成果的基础上而写入法典,在当前检察资源有限的前提下,这样的立法制度既具有先进性,又具有弹性探索空间。  

　　一、民事执行检察监督权的法律定位  

　　本次民事诉讼法修改涉及面相当广泛,其中一项重要内容就是强化了人民检察院对民事诉讼以及强制执行的法律监督。在民事诉讼领域确立人民检察院法律监督权,是我国民事诉讼立法和修法的一个传统特色,而明确规定民事执行检察监督权则是这次修法的一个突出特色。随着立法发展至今,民事检察监督在民事诉讼基本原则体系中的地位日渐突出,内涵也日益丰富,其在基本原则与具体程序中均有规定相呼应,且贯彻于始终,凸显了中国民事诉讼体制、结构的基本特征,彰显了中国民事司法制度的本质规定性。 

　　1、民事执行检察监督权的基本原则属性。 

　　审判与执行是现今法律框架下法院诉讼活动中相互关联的两个重要组成部分,审判是前提,执行是归宿。因此,“人民检察院对民事诉讼实行法律监督的基本原则,本身就涵盖了对民事执行的法律监督。检察监督原则在表述上之所以从原有的‘民事审判活动’修改为‘民事诉讼’,其重要的原因就在于希望通过这种立法变动,将一直被排斥在法律监督界域之外的民事执行纳入检察监督范围之中。”① 民事执行检察监督的法定原则涵盖民事执行全部过程,是检察院开展民事执行检察监督活动所必须坚持的准则。 

　　2、民事执行检察监督权的刚性指导属性。  

　　新修改的《民事诉讼法》在“执行程序”(第三编)这部分共设立了四章,排在首位的第19章“一般规定”中还专门增设了一条规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”(第235条)。应当将“一般规定”视为“执行程序”部分立法的总则性内容,因此应将第235条款与后面关于民事执行的各项具体规定结合起来理解,也就是进行体系性的法律解释。法典式的立法体例在立法技术上讲究逻辑控制,规定在先的程序对规定在后的程序具有预设的指导效力,在性质许可幅度内,规定在后的程序可以当然地适用规定在先的原则。规定在“审判监督程序”部分中涉及检察监督手段(检察建议、抗诉)的具体规范同样可以适用于“执行程序”部分,并与第235条原则性的规定相呼应指导或约束检察监督的具体行为。 

　　3、民事执行检察监督权的授权规范属性。 

　　“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”(第235条)确立的民事执行检察监督权,这本身既是抽象的基本原则,同时也是授权性的法律规范,其意味着对于人民法院行使执行权过程中发生的任何偏离法律的行为,人民检察院均有权也有责任实施法律监督。应当将该条款与前面关于民事诉讼法律监督的各项规定结合起来理解,即进行体系性的法律解释。第14条规定的“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”本身就包含了对民事执行的法律监督,这里另作规定,其意在于对执行监督的重申和强调,这种监督权能来源于通篇立法中设定的监督模式。 

　　二、民事执行检察监督权的操作原则 

　　法律赋予检察院的民事执行检察监督权与法院的执行权同属于司法领域里的公权力,因此涉及不同部门公权力的行使要相互协调和包容,这样创建的民事检察监督制度才能被有效地实施。 

　　1、尊重法院独立执行权原则。 

　　法律授权检察机关对人民法院的民事执行活动进行监督,法院的执行行为也是诉讼活动的重要组成部分,对民事诉讼的任何一种监督都不能以牺牲法院审判权、执行权独立行使为成本。因此检察机关的民事执行检察监督,只能站在国家法制的立场上选择维护国家法律权威的角度,以维护法院有效判决裁定稳定性为前提,秉公监督法院执行判决裁定的所有活动是否符合法律规定。检察监督权应当首先相信法院执行权能够妥当地发挥其作用,只有在执行权应当发挥其作用而没有发挥其应有的作用,或者试图发挥这种作用而又无力发挥其作用时,检察监督权才能启动对于执行权的监督功能,也就是在民事诉权主体穷尽法院的救济程序之后,检察院的监督权作为来自法院外部的纠错保障机制才适宜介入法院的民事执行。 

　　2、遵守民事诉权自主选择原则。 

　　在民事诉讼领域,诉权主体处于地位平等并相互制约的状态,检察院法律监督权的矛头所向只能是法院的公权力(审判权、执行权),而不能越俎代庖主动、直接干预本质上属于私权领域的诉权,诉权当事人提起申诉才能启动检察机关的民事执行监督程序,否则检察权不必要主动、频繁地介入法院主导的民事执行领域,监督权失控或滥用必将使民事诉讼演绎刑事化,至少会严重打破当事人之间的诉讼地位的平衡,伤害或威胁到对方当事人,而这是违背民事诉讼基本规律的。因为检察监督权是一种比民事执行权还要强势的公权力,其指向法院的公权应当适度、谦抑、克制。检察机关实施民事检察监督的直接目的是维护法制的统一和司法公正,民事执行检察监督虽然是对法院的民事执行活动、民事执行权进行监督,但客观结果会对执行双方的力量平衡产生影响,因此监督要追求客观公正,要平等对待执行双方的诉求,“检察官也不是当事人的代理人,不能站在申诉人的立场上,为一方当事人‘申冤’、‘讨债’,这就是检察监督立场的基本内涵。”② 

　　3、遵循审慎制约控制原则。 

　　监督者的清廉是监督制度正当性的依据,也是监督制度有效发挥的前提。检察监督是一种公权力,“总会有人试图用不正当方式影响权力的执掌者,让权力的运作偏离法律设定的轨道。另一方面,权力的执掌者也可能利用公权力来谋取私利。”③民事执行监督权也面临滥用或腐败的危险,人民检察院肩负维护社会公平与正义的使命,开展民事执行检察监督要严格依法,因此在检察院系统内部应对民事执行案件启动监督程序进行合理限制和适当制约,不能以监督者自居,超出法律规定乱监督,避免出现“监督乱”、“监督滥”的情况。监督节制主义是根据监督法学中的谦抑原则所提出的一种表述。④民事执行检察监督应当实现阳光下公开审查原则,增加申诉审查的透明度,接受当事人和社会公众的监督,以保证自己的监督活动公正、合法,同时也能减少无理缠诉,及时有效地监督违法行为或破解执行困境,及时清除执行障碍,合理控制执行成本,节省有限司法资源,提高司法效率。 

　　三、民事执行检察监督权的有限对象 

　　民事“执行难”具有深刻复杂的法律制度构建原因、社会历史原因和现实发展原因,这一事实为社会各界所能理解。⑤但“执行乱”却是因为法院单方面过错所致,是其缺乏有效的监督机制的必然结果。执行的“难、乱”问题交互重叠,恶性循环,成了根植于民事执行土壤的一颗毒瘤。⑥检察机关具有法律赋予的监督公权力,可以通过监督法院执行行为,排除执行工作受到的非法干扰,并纠正和预防法官滥用执行权,使法律上的“应然权利”转化为可以享有的“实然权利”,维护民事法律权威、避免经过法院确认的权利因得不到兑现而造成社会混乱无序。 

　　1、明确属于执行监督的对象范围。 

　　笔者认为民事执行监督权只能指向法院的执行人员及其执行行为,即,执行人员在执行过程中的职务廉洁性(是否玷污法律)和行为正当性(是否偏离法律)。人民检察院对民事执行的法律监督,首先是对事的监督,即对执行判决裁定决过程与结果的监督;但在对事进行监督的过程中,也会合理地延伸出对人的监督,即主要是对执行人员的公正廉洁执法的监督。人民检察院之所以要基于对事的监督兼顾对人的监督,其根本原因在于如果执行人员偏离了合法性、公正性和中立性的轨道与立场,则执行判决的方法手段便难于达到客观公正。修改后的民事诉讼法特别强调了“对人的监督”,其第200条将“审判人员审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的”列为正式的、独立的、绝对的再审事由。这个监督理念当然指导并适用排列于“审判监督程序”之后的“执行程序”,在民事执行全部过程中,如果执行人员实施了上述违禁行为,人民检察院则可以随时向法院发出《检察建议书》干预执行行为,启动、实施法律监督;如果执行人员的上述行为涉嫌违法犯罪,人民检察院则有权力也有责任将其移送有关侦查部门进行刑事责任的追究,。 

　　2、限定属于民事执行监督的能力范围。 

　　2012年黑龙江省法院系统“共审结一审民商事案件871838件”, ⑦依靠现有的检察资源对法院的民事裁判实行全面监督显然是不可能的,也是不必要的,因此提出有限监督原则,即是针对民事检察监督制度的监督方式和监督对象来讲,是在协调公权力和私权利关系时谋求两者利益平衡的重要砝码。对于有限监督的内涵应包括三方面内容:首先,检察机关在民事执行检察监督过程中发挥的主要是法律监督职能,监督的对象仅是执行法院和执行人员的行为是否符合法律的规定,是否侵犯了当事人的合法权益。争诉双方当事人并非执行监督对象,检察机关更不能起到代替执行的作用。其次,民事执行监督只对执行行为的合法性进行监督,至于合理性应该由执行法院内部决定。最后,在保证全面宏观监督的前提下,检察监督应有选择的针对重点进行监督,主要针对“执行难”和“执行乱”等问题进行监督,不能对任何问题不加区分的实施监督。只有坚持全面监督和有限监督相结合的原则,才能防止检察监督权在民事执行过程中无限的扩张和异化,给涉案当事人或第三人造成潜在的危险。 

　　3、民事执行检察监督有益于破解“执行难”。 

　　“执行难”已成为全社会关注的话题,执行难带来的直接后果是当事人的合法权益得不到实现,最终的后果是危及法律的生存和法治社会、法治理想的实现。这次民事诉讼法修改增加民事执行监督亦是关注解决“执行难”,由于民事执行检察监督自身具有监督和配合的双重的特性,即一方面监督法院的执行活动,督促法院正确执行法律,履行职责,另一方面又对法院正确的执行予以支持配合,做好当事人的服判息诉工作,共同维护法律的权威。民事执行检察监督透明性、公正性和不与当事人产生对抗性的特点使当事人更易接受检察官的解释说服工作,在一定程度上有助于破解“执行难”。在执行阶段检察监督的对象为法院的执行活动,是一个司法裁判如何兑现的问题,检察监督一方面要制约执行行为,及时的纠正执行中的错误,另一方面更重要的是要排除干扰因素以促进法院的正确执行。 

　　四、民事执行检察监督权的实施机制 

　　修改后的《民事诉讼法》条文原则性地规定了人民检察院有权对民事执行活动进行法律监督,从法典式立法体例理解法律精神,笔者认为当下检察院开展民事执行监督的妥贴法律方式应当是在“审判监督程序”中确定的检察建议,这既是对立法之前的探索工作成果的确认,也是立法原则下的延续探索依据,2011年3月10日,最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(以下简称试点通知)第三条规定,“应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督”,该规定已经明确了民事执行检察监督由“形式——书面检察建议,程序——经检察委员会决定”构成实施民事执行监督的基本制度模式。一个国家的立法数量与执法质量是衡量这个国家法治建设成就的重要尺度,鉴于我国民事执行的现状,必须结合民事检察监督立法精神、基本理论和民事执行相关法律规定、执行工作规律,构建符合我国实际的民事执行检察监督制度。 

　　1、建立执行监督协作机制。 

　　为了切实维护当事人的合法权益,巩固司法公正,也为了落实检察监督制度,人民法院应与检察机关制定执行监督协作机制。确立监督协作机制是在遵循依法监督、有效救济、共同维护司法公正的原则下制定的,该机制首先能够促进法院与检察机关加强联系,保持信息畅通,主动自觉地接受检察机关的监督,对执行中出现的问题及时的接受检察监督建议,避免造成司法资源的浪费,这同时也对执行活动合法、公正、高效地进行起着促进作用。针对发现的问题,检察机关要及时提出监督检察建议,这也是检法两家加强业务学习的一种方式,深化理论知识和实践经验的一种路径,对共同提升检法业务水平有着重要意义。 

　　2、建立执行文书备案制度。 

　　生效法律文书确定的当事人不履行应尽的法律义务,在该案件属于对当地社会有重大影响的案件或者涉及国家利益、社会公共利益的案件时,建议在执行开始后将案件执行裁定书和其他依据书面向检察机关备案。备案制度可以方便检察机关对执行案件的跟踪关注,给执行机关和人员积极履行法定职责的压力,可以预防违法执行行为的发生。当然对于哪些案件需要备案,以及如何备案,法律应做出明确的规定。对所有的民事执行案件进行事前备案不现实,也不具操作性,结合我国实际国情和民事执行工作的特点,可以将以下几种案件纳入事前备案范围,一是在当地有重大社会影响或涉及国家利益和社会公共利益的案件;二是被执行人为政府或国家公权力机关的案件;三是法院认为需要检察机关进行备案的其他案件。这种备案可以增强监督针对性。 

　　3、建立受案管辖分工范围。 

　　按照民诉法确立的同级监督原则,即民事执行法院的同级检察院受理民事执行检察监督案件。在民事执行检察监督的级别管辖上应采取同级检察院对同级法院的执行活动进行监督的原则。在特殊情况下,如上级检察院认为必要,可主动对下级法院的执行活动进行监督,下级检察院认为需要的,也可提请上级检察院进行监督。在地域管辖上,采取执行法院所在地检察院管辖原则。民事执行活动主要就在执行法院所在地进行,因此,由执行法院所在地的检察院进行监督有利于及时发现问题和解决问题。监督案件来源:首先可以通过申诉的形式确定。凡是执行任意方或双方到检察机关申诉的执行案件都应该进行监督。其次,任何公民、法人或机关、社会团体投诉涉及国家、集体利益的违法执行案件纳入监督受案范围,这体现了检察机关的职能。再次,将党委、人大及上级检察机关交办或其他机关转办的民事执行案件纳入监督受案范围。 

　　【注释】 

　　①汤维建《民事诉讼法律监督基本原则的新发展》,2012年9月18日 

　　刊载于《检察日报》。 

　　②王利民.司法制度改革[M].北京:法律出版社,2000:97～98 

　　③李浩.民事诉讼检察监督若干问题研究[J].北京:中国法学,1999.3 

　　④孙谦:《检察:理念、制度与改革》,法律出版社2004年4月第1版,第158页。 

　　⑤参见谢正良著:《民事执行检察监督的基本问题》,载于《法制与社会》2009.11(中),第187页。 

　　⑥2008年,原最高法院副院长黄松有被中纪委“双规”,导致其“落马”的直接原因,是涉嫌在广州市中诚广场执行案中有腐败行为。一同涉案的还有原广东省高级法院执行局局长杨贤才等。纵观近几年来,因执行而锒铛入狱的法院系统人员实不在少数,如最近重庆市高级人民法院副院长,重庆市高级人民法院原执行局局长,重庆市第五中级人民法院执行局局长等人涉嫌严重违纪被查。而最令人发指的反面教材则是吉林省高级人民法院的一个普通执行员,其仅贪污执行款就达4000多万元。 

　　⑦黑龙江省高级人民法院院长张述元2013年1月28日在黑龙江省第十二届人民代表大会第一次会议上的工作报告,2013-02-06 来源: 《黑龙江日报》 

　　(作者单位:黑龙江省检察院哈铁分院)