检察机关量刑建议制度的实施与完善

时间:2014-08-19 16:26:00作者:新闻来源:正义网

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  量刑建议是检察机关行使公诉权能的有机组成部分,完整的公诉权由两部分构成,即定罪请求权和量刑请求权,故量刑建议权是公诉权的应有内涵。我国对于量刑建议的实践,最早可以追溯到1999年北京市东城区人民检察院试行公诉人当庭发表量刑意见。2005年7月,最高人民检察院正式下发《人民检察院开展量刑建议试点工作实施意见》,这标志着量刑建议作为刑事诉讼程序改革的一项重要内容,正式在全国各地检察机关推行。由于实践中各地做法不一,影响了量刑建议的规范性和实效性,为此,最高人民检察院经过大量调研,于2010年2月23日以(2010)高检诉发21号文下发《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(施行)》。2010年9月份,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合制定下发了《关于规范量刑程序若干问题的指导意见(试行)》。2010年10月份,最高人民检察院印发了《关于积极推进量刑规范化改革全面开展量刑建议工作的通知》(以下简称《通知》),该《通知》对检察机关进一步做好量刑建议工作提出具体要求,要求检察机关更新执法理念,牢固树立定罪与量刑同等重视、实体公正与程序公正相统一、打击犯罪与保障人权相统一、办案的法律效果、社会效果和政治效果相统一的理念,切实提高检察机关公诉能力和水平。

  一、开展量刑建议工作的重要意义

  1、它有利于制衡法官的自由裁量权,加强刑事审判监督。法官的自由裁量权有其自身的弊端——一方面,自由裁量权过大容易发生法官滥用权力,导致司法腐败;另一方面,即使法官“正确”行使自由裁量权,也可能因其自身素质不高、对量刑幅度把握不好而出现量刑畸轻畸重情况。而防止上述问题最有效的办法就是对其设置事前制约机制,即检察机关量刑建议权。

  2、它有利于刑事司法政策的贯彻落实,促进司法公正。赋予检察机关量刑建议权,对于维护司法公正,实现公平正义,贯彻落实国家刑事司法政策具有十分重要的意义。对于严重影响社会治安和人民群众生命安全的重大案件,检察机关提出从重处罚的量刑建议,可以确保依法从重从快打击严重刑事犯罪;对未成年人犯罪,以及初犯、偶犯,检察机关通过量刑建议的方式,提出依法从轻、减轻处罚或者适用缓刑,做到寓教于审,注重庭审的政治效果、法律效果和社会效果,有利于“教育、感化、挽救”的刑事政策的落实。

  3、有利于保护诉讼权益,提高诉讼效益。在我国目前治安状况并不乐观、司法资源严重不足的情况下,提高诉讼效率,缩短办案周期,节约司法资源成为当务之急。检察机关行使量刑建议权,就能对有如实供述、自首、立功等从宽情节的被告人向法庭提出从轻或减轻处罚的请求,法庭经过审查,按照检察机关的量刑建议对具有从宽情节的被告人作出从宽处罚,有助于引导嫌疑人、被告人如实供述司法机关还未掌握、可能需要花费较多的时间、投入大量的人力、财力才有可能获得的犯罪证据或者帮助司法机关追诉其同案犯,从而减轻了司法机关侦破案件的难度,同时也简化了庭审程序,降低了抗诉、上诉案件的发生率。

  二、目前量刑建议工作中存在的问题

  1、部分公诉人员对量刑建议工作的重要意义认识模糊。量刑建议就是对判决结果是否公正的监督前移和矫正,以确保法律的统一实施和判决公正。工作中发现,公诉人员在实际执行中有畏难情绪、消极心理存在。有的公诉人认为量刑建议纯属“鸡肋”,既增加了工作负担,又得不到法院工作人员的理解,故而消极应付式地执行上级院的任务。

  2、在量刑建议的提出程序、幅度以及灵活性与原则性把握上缺乏规范。

  (1)程序不统一。各地检察机关在执行中有区别,有的承办人提出量刑建议后不经集体讨论仅由主诉检察官审核签发就直接当庭提出;有的量刑建议不在案件审查报告中提出,而是在提交科长、主管检察长审签的公诉案件审批表中提出;有的在科务会、检委会讨论笔录中根本没有反映量刑建议的讨论情形等等。

  (2)幅度宽窄不一。有的提出量刑建议幅度过宽,最上限和最下限之间的幅度超出了规定,还有将法定量刑幅度直接以量刑建议提出,使量刑建议失去了实际意义;有的提出量刑建议幅度过窄,甚或直接提出具体刑期,没有给法院留出适当的裁量空间。

  3、法官对量刑建议的抵触和异议阻碍量刑建议的深入推行。

  司法实践中,量刑被法官认为是法院的“专有领域”,量刑权是法院裁判权的专有权属。部分法官认为检察机关的量刑建议干涉了法官自由裁量权,他们担心因判决结果与量刑建议出入太大而引发当事人不满,导致上诉率增加和降低判决的公信力。审理报告中对量刑建议只字不提,审委会讨论量刑时基本不涉及检察机关的量刑建议,本位主义思想严重损害了检察机关量刑建议的严肃性。从目前的实践来看,判决书中鲜见对是否采纳对公诉人、辩护人的量刑意见作出评价,对不采纳的也没有说明理由。

  4、量刑建议的监督措施有限。

  实践中,法院不采纳量刑建议的情况时,而检察机关能够采取的监督手段有限。根据相关规定,只有量刑畸轻畸重的,检察机关才能抗诉,而由于以上所说的一些原因,量刑建议和宣告刑本来可能产生偏差,同时如何掌握畸轻畸重和偏轻偏重也存有认识分歧,所以实践中大量存在的是偏轻偏重情况,无法采取抗诉手段;另一方面,通过检察建议的方式就量刑不平衡问题向法院通报,是否回复由法院决定,如果法院不愿意回复,则造成监督的被动,即使法院回复表示接受,但是对实际已经发生的个案无法产生影响。

  三、检察机关开展量刑建议工作需要注意的问题

  1、量刑建议制度要求我们必须彻底摒弃“重定罪、轻量刑”的观念。目前的量刑实践中,存在参与欠缺、流程不明、裁判可疑的现状,根源在于观念上“重定罪、轻量刑”。法庭审理的重心习惯聚焦于定罪问题,着重查清证明犯罪构成要件之成立的事实,没有单独的量刑程序的制约。

  2、量刑建议是检察机关应当依法行使的权能,量刑不是法官的专属权力。检察官在庭审过程中作公诉发言时, 必须就案件事实及适用法律问题发表意见。内容包括对案件事实的认定、情节分析、法律条文适用、量刑等意见。其中, 量刑意见是检察官公诉发言的落脚点, 是被告人、辩护人关注的焦点, 是法庭合议量刑时的参考点。传统观念认为量刑属于法官专有权力, 因而提出的量刑建议笼统、模糊, 缺乏明确性,其后果是使得各诉讼当事人愈来愈不重视检察官的量刑建议权, 同时检察官量刑建议的模糊也导致法律监督不力现象的发生。

  3、量刑建议的核心是量刑建议的质量,应当提高量刑建议权的准确性和实效性。在检察机关的司法实践中,普遍存在没有把量刑建议作为一项公诉权能来看待,更没有科学设置相应的提起、讨论和提出的程序性规范。准确有效地行使量刑建议权,无疑有助于形成公正的刑事裁决,实现刑事诉讼追求的实体公正与程序公正。反之,一旦量刑建议不当、不准,不仅会对检察机关的权威带来影响,更会使法院判决的公正受到质疑。因而,量刑建议质量的高低是深入推行量刑建议工作机制的关键,同时也是衡量公诉人审查案件能力的一个标尺。

  四、检察机关行使量刑建议权的思考

  要使量刑建议制度长足有效地开展下去,有效的制度保障成为当务之急,一套规范的程序运作机制、一套成熟的质量考评机制、一套高效的综合协调机制、一套完善的保障救济机制不可或缺,只有这样的机制,才能保证检察机关量刑建议权的作用充分发挥。

  (一)建立健全量刑建议的规范运作机制

  1、量刑事实的调查程序。必须明确量刑事实由谁调查,调查什么,调查到何种程度,其中最为重要的是明确量刑事实调查的责任主体。依照刑事诉讼法规定,侦查机关对一般案件负有查清事实的权力和责任,其中的事实当然包括量刑事实。侦查机关在侦查终结后向检察机关移送审查起诉时,必须移送所有量刑事实和证据。而检察机关在审查起诉时,应确保所有的量刑情节均应当有相应的证据予以证明,并可以要求侦查机关提供证明量刑情节所必需的证据材料。

  2、量刑建议的提出和审批程序。应根据不同的案件,有针对性地建立与完善量刑建议的提出和审批程序,对于社会影响较大的案件,可以考虑举行由人民监督员、被害人及代理人参加的量刑建议听证会。应当使量刑建议书的内容具体化,细化对数罪、共同犯罪、单位犯罪提出量刑建议的方法。明确宣读量刑建议书的时间,量刑辩论的具体内容,庭上修正量刑建议的方式等。

  3、独立的量刑调查和辩论程序。要想更好地发挥量刑建议制度的功用,还有赖于定罪程序与量刑程序的真正分离。在独立的量刑程序中,由公诉人对据以认定被告人量刑情节的相关证据予以出示,控辩双方应在法庭主持下,就量刑证据围绕真实性、合法性和关联性进行相互质证。在量刑调查结束后,由公诉人宣读量刑建议书,提出量刑建议。被告人及其辩护人可以在法庭的主持下,就量刑建议与控方展开辩论。

  4、事后督促程序。如果不赋予量刑建议权明确的效力,就很难期望其发挥预期的限制法官裁量权和保护被告人合法权益的作用。对于检察官的量刑建议,法官必须考虑并予以适当回应。如果法官因不采纳量刑建议而导致量刑畸轻畸重时,检察机关可以提出抗诉。

  (二)建立健全量刑建议质量考评机制 

  1、应建立完备的检察官量刑建议工作质量考评标准,重点突出其操作性和规范性。司法实践中,确定性量刑建议和幅度性量刑建议两种量刑建议种类在检察机关中都有应用,因此,考评制度也应对它们进行区别对待。 

  2、量刑建议的刑罚幅度不能跨越刑种。比如检察机关不能作出这样的量刑建议:“请求判处无期徒刑或死刑”,因为法院的判决结果只有一个,与之是否相符的评判标准也只能有一个。

  3、在对提出量刑建议的个案作出上述考核后,还要对检察官在一个年度内所提量刑建议被采纳的案件占该检察官所提量刑建议的全部案件比率来进行考评,确定相应的评判等级作为奖惩的依据。

  (三)建立健全量刑建议保障救济机制

  1、应健全检察长列席同级人民法院审判委员会会议制度,强化检察机关对重大疑难刑事案件量刑的法律监督。将量刑问题尤其是重大疑难案件的量刑问题列入检察长列席同级人民法院审判委员会会议的讨论范围,可以改变检察机关对法院量刑监督过多依靠抗诉这种事后监督方式的传统做法,更多采用量刑建议这种高效合理的事前监督方式。

  2、应建立法官不采纳检察机关量刑建议的说理制度,为发挥量刑建议对法院判决的监督作用提供制度的约束。实践中,法官多会在判决书中对辩护人发表的量刑意见进行归纳,并明确是否采纳,而对检察机关提出的具体的量刑建议,由于没有说理制度的约束,法官不将其写入判决书,更不会在判决书中发表采纳与否的处理意见,而是直接写明法院的审判结果,这就使检察机关对法院判决的监督无法从判决书中得到直接的体现,明显削弱了量刑建议对法官自由裁量权的限制与约束,使其处于一种可有可无的不明确状态,因此有必要建立法官不采纳量刑建议的说理制度。此制度要求法官在不采纳量刑建议时必须以书面形式给予合理的说明,使检察机关的量刑建议具有约束力,合理限制法官自由裁量权。

  (四)建立健全量刑建议的综合协调机制

  首先,要加强与侦查机关的协调配合。积极督促侦查机关重视量刑证据的收集工作,全面收集能够证明犯罪嫌疑人犯罪情节轻重以及其他与量刑有关的各种证据。在介入重大案件侦查引导取证时,要积极引导侦查机关全面收集量刑证据。辩护律师提出量刑意见的,公诉人应当进行答辩。其次,要加强与法院的协调配合。公诉人要积极参与法庭调查和法庭辩论,在量刑辩论过程中,为查明与量刑有关的重要事实和情节,公诉人可以依法申请恢复法庭调查。如果庭审中出现新的事实、证据,需要补充侦查或补充提供量刑证据的,可以依法建议法庭延期审理,待查清事实、证据后根据情况决定提出量刑建议。

  其次,要处理好量刑建议权与审判权的关系。量刑建议权制度改革实际上涉及检法两机关“量刑权”再分配的问题,检察机关量刑建议权的制度设计需要考虑审判机关的立场,其运作也需要审判机关的配合,法官的工作态度也会直接影响该制度的推行。因此,必须在今后立法和司法上采取相应的配套措施,引导公诉改革从司法公正角度,着眼于诉讼分流,着眼于定罪量刑的准确性,合理处理好建议权与审判权之间的关系,将建议权作为一种程序性的权力,并不具有终局性,不能因为法院的判决与建议的量刑不相符合就提出抗诉;法院的审判也不能完全根据检察机关的量刑建议进行判决,而应当看量刑建议是否有充分的事实与法律根据。然而,由于实践中没有相关的法律和制度的约束,法官对量刑建议不够重视,甚至熟视无睹。因此应该建立相关制度,让法院在判决书中对量刑建议作出回应,有助于量刑建议制度的落实。第一,判决书应当列明检察机关量刑建议的刑种、刑期和理由,以向社会公开检察机关的量刑建议意见。第二,对案件的各种量刑情节作出认定,尤其要对控辩双方有争议的量刑情节作出裁断,明确表明采用哪方意见并说明理由。第三,如同对检察机关指控的犯罪事实和罪名明确表示是否认定一样,判决书应当对检察机关的量刑建议意见明确表示采纳与否。第四,如果判决的刑罚与量刑建议意见相距甚远的,应当说明理由,判决书未说明理由的,检察机关可以以书面形式请求答复。判决的刑罚过分高于或者过分低于量刑建议意见,又不能说明理由或者理由明显不当的,检察机关可以此作为提出抗诉建议的依据,如果又难以符合抗诉要求的,则可以由同级人大进行个案监督。

  河南省登封市人民检察院

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