马怀德:法律实施体系是核心议题

　　马怀德(中国政法大学副校长、行政法教授):

    四中全会一个非常有新意的提法是,法治体系的提出。过去都说法律体系,2011年吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系形成。这次明确提出全面推进依法治国的总目标是建设有中国特色社会主义的法治体系,建设社会主义法治国家。法治体系和法律体系最大的差别,就是法治体系是一个立体的、动态的、有机完整的体系,而法律体系是静态的制度体系。所以,把立法、执法、司法、守法各个环节都纳入其中,体现了法治的整体要求。

　　法治体系中关于建立高效的法治实施体系,也是第一次提出。如何建立这样高效的法治实施体系?法治的核心,是制定良好的法律得到一体遵循,如果法律得不到实施,不仅损害法治的权威,而且也使法治的目的无法实现。

　　改革开放之初,提出16字方针:有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。其中“有法必依、执法必严”指的是就是法律实施问题。中国特色社会主义法律体系形成之后,有法可依的任务完成,重点放在有法必依、执法必严。十八大提出的新16字方针:科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,其中后三个表述“严格执法、公正司法、全民守法”强调的也是法律的实施问题。所以,建立高效的法律实施体系是全面推进依法治国的核心议题。天下之事不难于立法,难于法治必行。法律能否得到有效实施,取决于多重条件,其中五个条件最重要:一是法律必须公正而且有权威性,得到人们的信赖,得到人们的崇尚信仰。二是法律必须是严密的,而且具有很强的针对性和操作性。三是执法机构必须权责清晰,执法人员素质必须良好,能够严格公正规范文明执法。四是要有一套确保法律实施的激励机制和责任追究机制。五是要有一套完善的监督救济机制,其中司法监督和舆论监督至关重要。

　　四中全会提出建立高效的法治实施体系,抓住了法律核心问题。保证法律有效实施有以下几个方面:

　　科学立法是基础。全会提出立法要扩大公众参与,要制定出公正合理、操作性强,具有及时性、系统性、针对性的良法,才能实行善治,这是对法律实施奠定了基础。

　　保证严格执法是关键。我们国家80%以上的法律都是行政机关实施的。所以,忠实地执行宪法法律是政府的神圣职责,政府要自觉地运用法治思维和方式深化改革推动发展,化解矛盾维护稳定,坚持职权法定。四中全会提出要推进机构职责、权限、责任的法定化,就是要制定程序法和行政组织法,要做到行政执法于法有据,法无授权不可为,法令职责必须为,特别是要严格规范文明执法,纠正执法过程中的不作为、乱作为,克服懒政、代政,严厉惩处失职渎职,推动深化执法体制改革,整合执法机构充实及腾执法,强化综合执法,做到高效执法、严格执法。

　　建立合理有效的评价机制和激励制度也非常重要。这次全会提出要法治建设成效要纳入考核评价体系作为政绩,确立激励导向,对促使法律的有效实施有重要的意义。

　　最后还要完善监督问责机制,形成全天候、立体的监督模式,让执法者不敢轻易忘记法定的职责,司法者丝毫不敢违背法律的准则,才能确保法律有效地实施。