高绍林:32年 我所亲历的地方立法实践

天津市人大常委会委员、法工委主任 高绍林

　　1983年我从北大法律系毕业后来到天津市人大常委会机关,从事地方立法工作已有32年。我亲历了中国特色社会主义法律体系从无到有的伟大建设历程,参与了许多重要法律的立法工作,并且从地方立法角度为这一体系的形成和发展作了一些努力和探索,这使我愈发体会到,地方立法工作大有可为,从事地方立法工作学无止境。

　　我经历的两次重要地方立法实践

　　《天津市人体器官捐献条例》是天津市人大常委会在2012年12月制定的一部独具特色的地方性法规。随着科学技术的不断进步,人体器官移植已经成为拯救末期器官衰竭患者的一项最有效的医疗手段。2007年国务院制定了《人体器官移植条例》,对器官移植活动进行统一规范。然而,来源匮乏是制约器官移植发展的重要因素。国家自2010年开始,选择10个省市进行人体器官捐献工作试点,天津作为器官移植优势学科所在地,成为首批试点城市。天津市人大常委会将“人体器官捐献与移植条例”列入2011年立法计划调研项目。经过深入调查研究,我们把地方立法的重点聚焦在“人体器官捐献”问题上,提出了“完善体系、疏导流程、鼓励捐献、规范监管”的立法思路,16次修改草案,经过常委会三次审议和完善,在2012年12月由天津市人大常委会全票通过该条例,并于2013年3月1日起施行。该条例在全国引起很大反响,新华社、《人民日报》、《检察日报》、中央人民广播电台、中央电视台等主流媒体都进行了深入报道,“焦点访谈”栏目组和《中国人大》杂志等作了专题访谈报道。一部地方性法规能够得到如此众多权威媒体的关注和正面报道,在天津的立法实践中还比较少见。

　　2012年,党的十八大第一次提出“建设美丽中国”的宏伟目标。2013年,习近平总书记对天津提出了“加快建设美丽天津”的要求。在深入调查研究的基础上,我们提出把制定《天津市绿化条例》作为建设美丽天津的重要立法项目,得到各方赞同。然而,在国家层面上并没有统一的绿化法律或者行政法规,因此,制定一部统筹城乡、管用、可行的地方绿化条例,有一定的挑战性。我们打破常规,成立了由人大、政府相关部门参加的联合调研起草组,草案修改达20次后提请天津市人大常委会审议。审议过程中,广泛听取和吸收公众意见,使草案更加成熟,最后提请天津市人民代表大会审议。经进一步修改完善,天津市人民代表大会全票通过该条例。

　　我们认真学习了党的十八届三中全会提出的“划定生态保护红线”的要求,在该条例中确立了“划定永久性保护生态区域”制度。根据该条例,2014年2月通过的《天津市人民代表大会常务委员会关于批准划定永久性保护生态区域的决定》,明确了永久性保护生态区域分为红线区和黄线区。这是党的十八届三中全会后,全国首个关于生态保护红线的立法规定,也为全国人大常委会修订环境保护法中的相关规定,提供了地方立法实践基础。

　　地方性法规彰显了地方立法的独有价值

　　地方性法规在中国特色社会主义法律体系中不是主干,甚至不能有独立体系,但在整个法律体系中却起着不可或缺的作用。许多在全国通行的法律制度和规范,往往由地方性法规先试行,再上升为全国范围的统一法律规范;许多重要的法律法规,往往需要地方性法规加以补充和细化;许多地方性事务,需要制定有针对性的地方性法规加以规范和引导。

　　我虽然在北大法律系接受了系统的法学教育,但常常感到所学的理论远远不够解决地方立法实践的需要。地方立法工作是一项需要终身学习的工作,第一,既要广泛学习研究世界各国、全国各地的先进立法经验,更要研究中国特色社会主义理论体系,学习中央和天津市委的方针政策,坚持正确的政治方向;第二,既要学习法学理论,研究法学前沿问题,不断更新法学理论知识,更要关注研究现实问题,从群众实践中汲取营养,努力做到地方立法在理论上讲得通,在实践中切实管用;第三,既要学习国家法律法规以及各种文件规范,掌握上位法的精神实质,更要学习地方立法涉及的专业领域知识,提出符合专业领域规律的地方立法对策;第四,既要研究立法工作的一般规律,遵循国家统一的法律规范要求,更要研究本地特有的人文历史和现实情况,使地方性法规被本地群众理解和接受。

　　(作者现职:天津市人大常委会委员、法工委主任)