生态文明建设的法治化路径探析

时间:2015-09-28 14:32:00作者:倪军新闻来源:正义网

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  摘 要:党的十八大将生态文明建设提高到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的位置,形成了“五位一体”的总体战略,而十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在依法治国的语境下构筑生态文明建设体系,走“法治化”道路是必然选择。本文从立法、执法、司法、守法四个领域进行分析,指出现阶段生态文明建设尚存在哪些“法治”保障方面的问题,并针对问题提出了对策和建议。

  关键词:生态文明;法治;立法;执法;司法;守法

  伴随着经济的快速增长,社会生活方式的急剧变化,资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势日益严峻,如何树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,走可持续发展道路,成为我国经济社会进一步健康发展亟需解决的重大战略决策问题。习近平同志强调:“治理一个国家、一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩,法律是治国理政最大最重要的规矩。”法治是最成熟最定型的制度形式,在大力加强生态文明建设的进程中,必须重视法治,要善于运用法治的力量推进生态文明建设。如何将生态文明建设与依法治国理念有机结合,为生态文明建设事业铺设出一条稳固、高效的“法治化”道路,我们既要正确认识其重要性和复杂性,又要稳慎探路、敢于作为、有序推进。

  一、目前我国生态文明建设中存在的主要问题

  相对于“人治”而言,“法治”即法的统治,强调法律在社会系统中居于最高的地位并具有最高的权威,任何组织和个人都不能凌驾于法律之上;是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法相结合的一种社会治理状态。用“法治”的手段构筑生态文明建设体系,自然要从立法、执法、司法、守法四个领域查找问题与不足,方能对症下药。

  (一)立法领域的问题

  生态文明建设的重要性已被党提高到了战略层次的高度,并写入了党章,但国家的根本大法《宪法》尚未对生态文明建设的重要性予以确认,这不符合形式法治的要求;作为人权的重要组成部分,环境权尚未在我国的法律体系中予以明确;《环境保护法》法律地位不高,不利于发挥其应有的作用;环保单行法在数量、保护范围、实施细则等方面仍需要进一步扩充、完善;被列入刑事打击范围的破坏生态行为过少,不利于有效遏制破坏行为的蔓延。

  (二)执法领域的问题

  习近平同志在2014年1月7日中央政法工作会议上的讲话中指出,“天下之事,不难于立法,而难于法之必行;对执法司法状况,人民群众意见还比较多,社会各界反映还比较大,主要是不作为、乱作为特别是执法不严、司法不公、司法腐败问题比较突出。”生态环境领域的执法监管问题除存在上述共性问题外,还存在以下问题:

  环境监管主体多元,导致职权划分存在交叉、重叠;分管部门在具体监管工作中的履职积极性不高,发生职权冲突或者推诿时缺乏有效的协调机制;作为最重要的监管部门--环保局,只是政府的一个职能部门,其人、财、物均由当地政府统管,地方政府受制于政绩考核压力,往往对污染企业睁只眼,闭只眼,环保部门很难独立监管;环境监管方式手段不多,力度不大,环保部门的执法权利受法律约束,不能像税务、海关等部门那样拥有查封、冻结、扣押、没收等强制手段导致执法效果差;行政处罚额度过低,导致企业违法成本低,守法成本高;环境执法队伍素质仍需进一步提高,以情代法、以罚代法的现象仍较为普遍。

  (三)司法领域的问题

  具有提起公益诉讼的原告主体资格范围较窄,另外,具备资格的环保公益组织活动经费得不到有效保障,致使其积极性不高上述二因素导致进入诉讼程序的案件数量少;检察机关在环境公益诉讼案件中地位不明确,作用发挥受到了限制;环境案件中的“举证责任倒置”原则需进一步明确;生态环境破坏具有不可逆性,事后诉讼效果差。

  (四)守法领域的问题

  守法领域的问题主要集中在民众守法意识不强,对生态问题的严重性认识不足;另外,约束民众行为的管理措施不健全、不严格,落实不到位。

  二、推进生态文明建设的法治化路径

  (一)进一步科学立法

  1.考虑将生态文明建设和环境权写入宪法

  不合理的经济发展方式是造成我国目前生态环境恶化的根源所在。生态文明建设入宪,是转变发展方式,从源头上扭转生态恶化趋势的需要。这既符合我国经济社会发展的实际需要,也符合“法律生态化”的时代要求。十八大已经将生态文明建设写入了党章,将生态文明建设写入宪法的时机已经成熟。

  建设生态文明,必须充分保障公民的环境权。环境权是公民在安全、健康的环境里生活的权利,是免于环境污染和破坏的权利,是基本人权的重要组成部分。将环境权写入宪法,可以为以后在其他法律中规定环境权如何行使做好铺垫。

  2.提升《环境保护法》的法律地位

  根据《立法法》第7条的规定,全国人民代表大会制定和修改基本法律,全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。《环境保护法》在环境保护法律体系中应当处于核心地位,是生态文明建设法治化道路的“路基”。但最近一次对《环境保护法》的大修订仍由全国人民代表大会常务委员会表决通过,与其基本法的地位并不相符。不提高其法律地位,当与其他法律相冲突时,将面临权威性不足,而有可能不被适用的问题。今后需要从地位和内容方面突出《环境保护法》的统帅作用,并以此协调环境保护基本法与各单行法的关系。基本法既要对各环境保护单行法已有的创新制度予以一般性提炼,又要使环境保护法律系统之间有机配合、相互协调。

  3.加快补充完善环保单行法

  我国跟环境保护直接相关的部门有环保部、国土资源部、水利部、林业局、海洋局、农业部等多个部委,单行环保法律已逐渐完善,有的法律也已多次修改。但从立法目的上看, 我国传统的环保立法观念多是重利用轻保护,另外还存在规定不全面不完善、立法水平和步伐参差不齐、原则规定多,缺乏可操作性、当代社会出现的新环境问题无法可依,未恰当及时修改和补充等问题。因此,下一步要在补充完善单行法的基础上,提高立法水平,增加操作细则。

  4.推进生态环境领域的刑事立法工作

  所谓“乱世用重典”,如今森林减少、草场退化、土地荒漠化,大气污染、水污染等生态问题已到了触目惊心的地步,扩大破坏环境行为的刑事打击范围,有利于遏制这种势头的蔓延。现行立法在划定环境犯罪范围时,只倾向于把造成死亡、人身伤害、财产损害等严重后果的破坏环境的行为入罪,而对那些没有造成严重后果或者与人身和财产关系较远的环境破坏行为则一般不作为环境犯罪来处理,这就不可避免地使环境刑事立法有失严密,保护环境的最后一道屏障有失坚固。

  另外,在环境犯罪案件中,应当考虑引入严格责任原则。证明被告人的主观心理状态往往很难,且需要花费巨大精力,若引入严格责任原则,检察机关则不需要负主观过错方面的举证责任,不论被告人是故意或者过失,均需要对其严重破坏环境的行为承担刑事责任,此举虽会扩大刑事打击的范围,但考虑到生态系统问题的严重性,扩大打击范围有利于对不法分子形成震慑,从而更好地保护生态环境。

  (二)进一步严格执法

  1.建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度

  主要领导干部离任环境保护审计制度,实行环境责任追究制。对出现重特大污染事故、出台与国家环境法律法规相抵触的文件、引进国家明令禁止的企业,造成污染集中反弹的,对其工作考核实行一票否决。

  2.建立垂直管理的环境执法监察部门

  该部门不隶属地方政府,集中行使相关职能部门的环境监管权限。修订法律向该部门授予强制查封、冻结、扣押、没收等强制手段,完善并统一环境执法的调查取证程序、处理措施、处罚额度等。针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位的直接责任人和有关领导的缺陷,考虑建立既罚单位,又罚个人的“双罚”制度。按照统一名称、统一职能、统一执法装备的要求,加强环境执法监察队伍标准化、规范化管理,提高执法水平和能力。

  3.建立公众参与环境执法机制与制度

  公众参与环境监管执法是国家民主政治表现形式的一个方面,是完善执法程序、增强执法效果的重要手段。环境类违法案件的发生具有一定隐蔽性,执法机构力量相对有限,公众更容易发现违法线索,可以考虑对提供线索者予以奖励,案件后续的处理进度、结果等信息向公众公开,邀请公民、法人和其他组织参与监督执法,提高公众参与环境保护的积极性。

  (三)创新发展司法工作

  1.扩大公益诉讼案件原告资格范围

  按照新环保法规定,明确 “依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织可以提起公益诉讼。但在法律实践中,上述组织出于制度、资金等方面的限制,提起公益诉讼的积极性不高,立法之初担心的诉讼泛滥现象并没有出现,因此,进一步扩大原告资格范围,将任何个人,包括公民、法人和社会团体都纳入进来,就能有效鼓励了公民参与司法的积极性,有利于实现司法大众化,符合法治原则和法治要求。

  检察机关作为宪法确定的法律监督机关,在某些方面具有代表国家利益的主体资格,而十八届四中全会提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”是对公益诉讼制度的重要完善。检察机关在法律知识、经费保障方面均具有优势,司法改革后,检察机关省以下统管的管理模式更有助于其独立于地方政府,因此,探索赋予检察机关在公益诉讼中的原告资格,更有利于公益诉讼制度在生态文明建设中发挥更积极的作用。

  2.对“举证责任倒置”进行进一步明确

  环境诉讼中,环境损害的认定具有很强的技术性,由于原告获得信息有限,且往往缺乏必要的专业知识与技能,让他们承担全部的举证责任明显不合理,最高人民法院的司法解释中虽然规定了环境污染损害赔偿中实行被告举证制,让被告对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据,让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。但此解释却没有规定举证的具体范围,这使得被告承担了过重的举证责任,而且也容易导致原告忽视一些必要证据的收集。为解决这一问题,在坚持举证责任倒置原则的同时,应明确规定原被告举证责任负担的范围,从而更好地保障原被告双方的合法权益。

  3.允许诉讼前置

  环境损害存在着长期性、潜伏性、不易逆转性、损害后果鉴定难等特点,其损害的结果在侵害人实施侵害行为时不一定能立即表现出来,而是可能要经过一段相当长的时间方会显现,而结果一旦发生,造成的损害往往难以估量,且很难恢复。若允许提起事前预防诉讼,只要根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能就可以提起诉讼,不要求一定有损害事实的发生。这样可以有效地保护公民和公众的环境权益不被非法侵害,以达到防患于未然的功效。当然,诉讼前置需要防止权利滥用,提起诉讼者要提供初步证据。

  (四)构筑全民守法的社会环境

  1、建立专职部门强化普法、全民守法工作

  在当前中国的管理体系中,仅靠社会力量无法完成庞大、繁琐的普法、全民守法工作,各级政府设立对应的专职部门进行负责相对比较可行,政府职能部门人员稳定,经费能保障,而且可以调动宣传资源,将其工作纳入政府的统一考核,也更容易调动其积极性。这是一个长期、复杂的社会系统工程,应从普及法律知识、增强法律意识、培育法律信仰三个层面,从守法主体、守法客体、守法内容三个维度,与加强公民道德建设等多个方面来综合谋划和实施。

  2、加强不文明行为管理,促使民众养成良好的社会习惯

  生态文明不仅仅包含对生态环境的保护,民众日常的不文明行为也应当逐步予以禁止,如公共场合抽烟,随手乱丢垃圾,随地吐痰等,此类行为属于行政管理的范畴,管理手段以行政处罚为主。新加坡对不文明行为的管理措施,值得我们思考、借鉴,其管理的特点是严苛,如随地吐痰、乱扔垃圾等最高可罚1000新元(1新元大概兑换人民币4.6元);信手涂鸦等恶意破坏环境的行为,规定了更为严酷的鞭刑;相关法律还规定了强制一些环境违法者穿上印有“垃圾虫”字样的黄色夹克去扫马路,其处罚措施可谓涵盖了金钱、肉体、精神,总有一种措施会让违法者畏惧,辅以严格公正的执法,造就了新加坡“花园城市”的美誉。相较于国内5元、10元不痛不痒的处罚,实在很难制止不文明行为的发生。近日,北京实行严格的控烟措施,最高200元的罚款额度效果如何有待在实践中检验。文明无小事,用严苛的措施规范民众的行为,使其逐渐养成文明的习惯,不失为一种好的途径。

  三、结语

  在依法治国的语境下构建生态文明体系,需要用法治的思维思考问题,用法治的手段解决问题。立法、执法、司法、守法四个环节并非孤立存在,也没有严格的先后顺序,他们相互依存,相互影响,如何将其捏合成一个有机整体,使每个环节都发挥出最大功效,考验着我们的智慧,相信在党正确、强有力的领导下,生态文明建设的法治化道路将越走越稳,越走越宽。

  (作者系江苏省扬中市人民检察院副检察长)

  参考文献:

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  8. 孙佑海,《生态文明建设需要法治的推进》,http://fj.people.com.cn/changting/n/2014/0923/c358414-22402485.html ,2015年6月22日

  9. 陈垚,《推进全民守法的若干思考》

  http://www.chinawriter.com.cn/yc/2013/2013-04-15/80231.shtml,2015年6月22日

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