四川大英:羁押必要性审查制度实施情况探析

　　

了解在押人员表现

　　刑事诉讼法第93条规定:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。”检察院羁押必要性审查制度由此得以确立。这一制度的确立和实施,对于强化审前阶段的人权保障具有重要意义。修改后的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《规则》)第617条至第621条进一步从审查权配置、审查启动方式、审查内容等方面对羁押必要性审查制度进行了细化。但该制度在实施过程中仍然遇到不少问题。笔者结合四川省大英县检察院在羁押必要性审查工作中遇到的问题,就如何完善羁押必要性审查制度提出一些对策和建议,以期促进该项制度有序依规运行。

　　实践价值分析

　　2014年至今年9月底,大英县检察院监所检察部门共办理羁押必要性审查案件38件,呈现出以下特点:

　　从启动时间来看,羁押必要性审查启动时案件所处诉讼阶段不均衡,相对集中于公诉和审判阶段。38件案件中,处于侦查阶段的9人,处于审查起诉阶段的13人,处于法院审判阶段的16人。

　　从启动方式来看,依职权审查和依申请审查两种方式很不均衡,前者约占90%左右。依犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人申请审查的只有6人。

　　从捕后变更强制措施的因素来看,主要事由集中表现在:一是故意伤害、交通肇事等涉及民事赔偿的轻微刑事案件。这类案件犯罪嫌疑人主观恶性较小,积极赔偿被害人损失,并与被害人达成和解,取得被害人谅解;二是因身体等客观原因,捕后发现犯罪嫌疑人患有不宜羁押的重大疾病,且变更强制措施后不致危害社会的;三是犯罪情节轻微,认罪态度较好,可能判处缓刑的;四是未成年人犯罪案件。

　　监视居住与取保候审均为羁押替代性措施,但在实践中,经羁押必要性审查变更的强制措施均为取保候审,监视居住处于虚置状态。

　　面临的现实问题

　　思想认识滞后,理念转变不足。受传统观念制约,“羁押是原则,不捕是例外”,不轻易改变强制措施成为不少办案人员的主导思想。在检察机关内部也有人认为,羁押必要性审查是对逮捕决定的否定,或担心引起被害人不必要的信访,不敢轻易启动或怠于启动羁押必要性审查;也有人质疑羁押必要性审查的价值,认为案件处于不断变化的流程中,实际羁押期限有限,这种审查不具有实际意义。

　　法律规定不明,相关程序设计不健全。羁押必要性审查内容和范围不全面。虽然《规则》用八个条款“列举式”规定了羁押必要性审查的内容,但是实践中各基层院开展羁押必要性审查的案件,差异较大。这些规定在一定程度上限制了案件的范围,与立法目的相悖,影响了制度的发挥。

　　羁押必要性审查标准不明确。刑诉法对如何判断有无羁押必要没有明确规定,《规则》只规定了检察机关可以向有关机关提出予以释放或变更强制措施建议的八种情形,但是较为原则,实践中缺乏可供参考的具体标准。

　　羁押必要性审查实施流程缺位。一项制度的实施需要横向的制度规定和纵向的流程规定两方面内容,目前《规则》对羁押必要性审查制度的规定,无论是羁押必要性审查权归属、审查启动方式,还是审查内容、审查方式、审查效力,无不是横向方面关于制度本身的规定,对于纵向方面的流程规定则显不足。羁押必要性审查横向涉及公检法三机关、纵向包含侦查起诉审判三阶段,公检法三机关之间、侦查起诉审判三阶段之间的审查如何衔接,各个流程环节应该配之以何样的文书等都急需设定。

　　羁押必要性审查期限制度缺位。羁押必要性审查的实施依赖于两个审查期限:一是依职权审查的启动期限,二是整个审查的办理期限。在依职权审查启动期限方面,审查部门是采用定期审查还是不定期审查、具体多长时间审查一次、要不要根据犯罪类型区分审查时限,都尚未规定。在审查办理期限方面,立法层面仅确定“有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”这一反馈时限,而从发动审查到提出建议的整个审查期限则没有规定。

　　羁押必要性审查的效力刚性不强。刑诉法规定,有关机关对检察机关的建议应在十日内作出处理,但并未明确不采纳检察建议的法律后果。检察机关缺乏相应的制约措施,导致羁押必要性审查无法落到实处。

　　羁押必要性审查的相关配套措施不完善。一是沟通衔接机制不畅。羁押必要性审查需要公检法三家通力合作才能顺利进行,目前检察机关尚未与公安、法院建立起有效的配合和反馈机制,影响了该项工作的开展;在检察机关内部,部门之间的协作配合也不够紧密,尚未建立起案件信息共享、审查情况通报和审查工作联动等机制,以致出现各自审查、重复审查问题。二是羁押替代性措施适用性不强。目前我国非羁押替代性措施主要是监视居住和取保候审,但二者难以有效发挥替代功能。其原因是,监视居住的适用会消耗大量的司法资源,成本过高,同时伴有犯罪嫌疑人、被告人逃跑、自杀的潜在风险,办案机关不愿适用该措施。对外来人员、流动性较大的犯罪嫌疑人、被告人,若对其采取取保候审,极易发生脱保问题,影响刑事诉讼的顺利进行。三是考核指标不合理导致羁押必要性审查失范。目前,上级院对基层院刑事执行检察部门羁押必要性审查工作考核指标为“提出建议使被羁押人员被释放或变更强制措施数”,即采纳数,而不是审查数。在考核指标的导向下,不排除个别基层院刑事执行检察部门将办案机关决定变更强制措施的案件通过时间倒签的方式转化为羁押必要性审查案件。

　　羁押必要性审查激励机制缺位。在现行考核机制中,捕后起诉率、诉后有罪判决率是考核检察机关工作人员业绩的重要指标,这些指标是单位评先评奖、个人职务晋升的重要量化标准。根据这种考核体系,“一捕到底”是保证起诉率、有罪判决率最稳妥的办法。另外,对犯罪嫌疑人、被告人变更强制措施后,出现外逃、自杀或再次危害社会的风险由谁承担问题,一直是限制非羁押强制措施适用的一个重要因素。“对够罪的犯罪嫌疑人一捕了之是最为安全的办法”,这种想法导致审查人员对羁押必要性审查工作缺乏动力,也成为阻碍羁押必要性审查制度实施的重要原因。

　　刑事执行检察部门人力资源缺乏,力量薄弱。人员少且老化、年龄结构不合理是全国刑事执行检察部门面临的普遍问题。加之修改后的刑诉法又将财产刑执行监督、死刑执行临场监督、强制医疗执行监督等诸多新职责赋予刑事执行检察部门,这使得人员少、任务重的矛盾更加突出。

　　制度适用的对策建议

　　一是加大学习和宣传力度,充分认识羁押必要性审查的价值。首先加强对修改后的刑诉法和《规则》的学习和培训力度,引导刑事执行检察干警深刻理解羁押必要性审查的价值和重要意义,切实增强做好羁押必要性审查的自觉性和能动性。其次加大宣传力度,强化在押人员对羁押必要性审查的认识。此外,应建立告知制度,即在犯罪嫌疑人入所时及时向其发放《捕后羁押必要性审查提示书》,依法告知提起程序、时间及其所享有的权利,避免因不知法而放弃权利的情况,推动该项工作逐步开展。

　　二是充实人才,提供坚实队伍保障。将一批懂业务、作风扎实的优秀人才充实到刑事执行检察队伍中来,为贯彻实施好羁押必要性审查工作提供人员保障和智力支持。

　　三是完善立法,提供有力的法律保障。首先,应出台细则,对审查形式、审查范围和内容、审查标准、审查期限等作出具体规定。在审查形式上,可以采取书面审查与听证审查相结合的方式;在审查范围上可采取在普遍审查的前提下突出重点审查,即重点关注轻微刑事案件中的在押人员,同时规定一般不应启动羁押必要性审查的案件;在审查内容上严格把握逮捕必要性;在审查标准上应当参照逮捕的条件,具体明确有继续羁押必要性的情形和不具有继续羁押必要性的情形;在审查期限上,对犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人提出羁押必要性申请的,实行“即时审查”,在15日内办结。对于未提出申请的,刑事执行检察部门应当每隔一个月对羁押必要性进行审查,在10日内办结。其次,应明确刑事执行检察部门为主导,侦监部门、公诉部门协作的羁押必要性审查实施模式,以避免三部门之间“谁都有审查权,谁都不审查”相互推诿问题发生。再次,应明确羁押必要性审查异议救济机制。当事人对羁押必要性审查结果有异议时,应赋予其申诉、申请复核等权利救济途径。最后,当办案机关应当采纳变更强制措施的建议而不采纳,且拒不说明理由和依据时,应赋予检察机关强制性监督措施。

　　四是建立与公安机关、法院的协调配合机制。刑事诉讼法只规定了“有关机关应当在十日之内将处理情况通知人民检察院”,使检察机关羁押必要性审查的建议权缺乏刚性和约束力。在实践中检察机关应通过联席会议、会签文件等形式,明确和强调三方的协调配合,可在确保取保候审、监视居住等替代性强制措施的正确适用上下功夫,如扩大保证人范围,允许职业保证人从事取保候审业务等。

　　五是利用科技手段,搭建检察机关内部信息共享平台。坚持科技强检。探索建立一套检察机关内部侦监、公诉、刑事执行检察部门之间羁押必要性审查信息系统,搭建三部门之间的信息共享平台,将羁押必要性审查工作纳入该信息平台完成。三部门之间有不同认识的,通过召开座谈会、联席会议等形式交流意见,报检察长审批或检委会审议。

　　六是建立健全羁押必要性审查配套措施。刑事执行检察部门在开展羁押必要性审查时,可利用社区矫正检察监督工作中已形成的对刑释解教、社区矫正人员安置帮教的工作经验和基础,将经羁押必要性审查后变更强制措施的外地或生活困难人员安排到帮教基地进行过渡和动态评估。经评估,表现较好的,继续维持变更强制措施的决定;若出现不再符合解除羁押的情形,及时提出检察建议,取消变更强制措施的决定或者督促侦查机关立案侦查。

　　建立健全激励考核机制和示范引领。上级院刑事执行检察部门应当将羁押必要性审查工作绩效作为对下级院刑事执行检察部门考评的重要内容,对于羁押必要性审查人数、提出释放或变更强制措施的建议人数和办案机关(部门)采纳建议人数等成绩突出的,予以加分或奖励,改变单纯的“采纳数”考核指标。建议将“安全变更措施率”作为考核指标,同时适时开展优秀羁押必要性审查案例评选,以此促进该项工作的开展。对羁押必要性审查典型案例,在一定范围内予以通报表彰,并建立和纳入优秀羁押必要性审查案例库。通过发挥示范引领作用,推动羁押必要性审查工作规范运行。

　　(陆献华　唐树华)