基层检察机关执法公信力研究:成效、问题与对策

　　基层检察是全部检察工作的基础,基层检察机关是维护社会公平正义、服务和谐稳定的一线平台。在当前全面实施依法治国方略,加快社会主义法治建设的历史征程中,基层检察院的作用日益凸显,加强基层检察机关执法公信力建设的要求显得尤为迫切。

　　一、和谐社会视域下检察执法公信力的内涵

　　所谓公信力,是指在社会公共生活中,公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。其核心是信任、信赖,信任的主体是受众。检察机关的执法公信力,则是指检察机关通过依法、全面、有效地履行法律监督职能,维护和实现社会公平正义,服务党和国家工作大局,回应和满足社会司法需求,促进社会和谐和法治化进程,逐步形成和积累起来的,在社会公众中的信任度、权威性和影响力,反映了社会公众对检察机关、检察工作和检察人员的主观评价、心理反映和价值判断。简言之,检察机关执法公信力是社会公众对检察机关执法办案的信服度和对其公正性、法律权威性的评价。

　　检察执法公信力的提出,离不开构建社会主义和谐社会的时代背景。社会主义和谐社会的六大特征:民主法治、诚信友爱、安定有序,以及人与自然和谐共处,也是达到和谐社会状态需要实现的六个目标要求,而检察执法公信力在构建社会主义和谐社会中的重要作用,就体现在对这六个方面要求的实践上。民主法治是社会和谐的基石,提高检察执法公信力是民主法治建设的重要内容,检察公信力不高,地方群众对法律监督信心不足,和谐社会则缺乏有效的司法保障。诚信友爱,即指人与人之间充分信任,也就需要社会公众对法治建设的信任为依据,其中也需要对检察机关执法活动的信任。社会充满活力需要民生利益得到充分尊重和切实维护,需要检察机关在这方面发挥积极的职能作用。如果检察机关缺乏公信力,社会难以充满活力。维护社会的安定有序可以说是政法机关的首要职责,检察机关依法严惩犯罪,保障人权,确保社会秩序稳定,是取得公众信任的前提条件。实现人与自然的和谐共处,同样需要检察机关发挥职能作用,加大法律监督力度,不断提升自身的公信力。

　　因此,检察机关,特别是基层检察机关作为民生的重要保障力量,必须从构建社会主义和谐社会的角度,深入思考和分析当前检察公信力建设方面存在的问题,研究检察公信力的提升路径,特别是如何通过提升检察公信力,在服务社会主义和谐社会中更好地发挥作用。

　　二、现阶段基层检察机关在执法公信力建设上取得的成效

　　近年来,基层检察机关在提升自身执法公信力上进行着不懈努力。诉讼范围的扩大和诉讼案件的增多,说明社会公众对执法办案的信赖性和公正性增强。随着社会主义民主法制建设进程的推进和依法治国力度的加强,在社会生活、经济生活和政治生活中产生的大量矛盾纠纷都寻求和最终通过司法渠道加以解决,检察机关办案量越来越多,从一个侧面反映出社会公众对检察机关的信赖,折射出检察机关执法公信力的快速提升。而检察机关在提升检察公信力上做的一系列努力,如在工作中积极贯彻“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题和“立检为公,执法为民”的宗旨,大力强化检务公开,积极接受外部监督,也使得基层检察机关在人民群众中的满意度有了较大的改观。

　　一是基层干警严格、公正、文明、廉洁的执法理念进一步巩固。严格执法是检察机关执法公信力的重要前提,公正执法是检察机关执法公信力的核心要素,文明执法是检察机关公信力的必然要求,廉洁执法是检察机关执法公信力的基本底线。各基层检察院通过深入开展社会主义法治理念教育,学习实践科学发展观活动等多种思想教育方式,“严格、公正、文明、廉洁”的执法要求进一步深入人心,“三个至上”理念进一步巩固,为规范执法、提高检察机关执法公信力提供强大的思想保障。

　　二是执法行为进一步规范,办案机制进一步健全。各基层检察院都在加大检务公开,提高检察环节执法的透明度上下了功夫,如建立人民监督员试点、建立健全点名约访、专家接访、公开听证、释法说理等机制,积极开展检务宣传,将检察职能、执法依据、立案标准、投诉方式等事项进行网上公布,方便群众了解、查询和投诉;自觉接受和主动加强人大、政协,以及社会监督,实现以公开促公正,以公开促规范,以公正赢得公信。逐步规范办案流程和专业化管理监督机制、完善案件质量监督体系、以及队伍建设管理机制、考评奖惩机制和后勤保障机制。

　　三是监督力度进一步加大,与群众血肉联系增强。从构建和谐社会的高度出发,确立了“社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法”三项重点工作,近年来检察机关开展打击和预防职务犯罪工作卓有成效,反腐倡廉力度加大。以人民群众的利益为根本切入点,积极贯彻宽严相济的刑事政策,落实未成年人保护机制,争创青少年维权岗,建立起轻微刑事案件快速办理、刑事、民事案件和解机制,执法方式中注入更多的人性化因素,落实司法的人文关怀,检察工作与人民群众的联系进一步增强。

　　三、基层检察机关执法公信力建设中存在的问题

　　尽管基层检察机关执法公信力正不断得到增强,但当前执法公信力不高状况仍不容忽视,主要存在问题有:

　　(一)执法理念上还存在缺乏公信力意识、公信力意识不强的问题。一些地方的基层检察机关对公信力问题重视程度不高,对执法公信力的内涵、重要性等缺乏正确的认识,对如何提升执法公信力缺乏科学的判断和准确的把握。如缺乏大局意识,不能正确处理严格执法与服务大局的辩证关系,就案办案,机械执法,不关注和回应社会需求;或片面理解案件质量的含义,认为只要在大的方面保证办案质量即可,忽视办案程序和办案活动中的一些细节,无形之中损害了检察机关的执法公信力;或缺乏群众意识,群众工作做的不细致、不到位、不理想,致使有些案件案结事不了,出现当事人的申诉、上访,客观上增加了社会不稳定因素,并对检察机关的公信力产生负面影响。

　　(二)监督职能的发挥上与公众的期待还有一定差距。社会公众对检察机关的期望与评价,首先是看其法定职责是否全面、正确地履行,对社会的司法需求能否及时有效地予以回应。但从法律监督职能发挥现状上看,有些方面还失之于软,难以赢得社会公众的充分认可。如对职务犯罪的查处,虽然近年来检察机关查办贪污贿赂、渎职案件的力度越来越大,但现实生活中的腐败现象并未明显减少,社会各界对这方面的呼声仍然很高。再就是诉讼监督方面也存在一些薄弱环节,实践中一些地方不敢监督、不愿监督、不善监督,以及监督越位、错位和缺位的问题,在很大程度上损害了法律监督的公信力。

　　(三)执法办案行为方面尚待严加规范。近些年来,检察机关在推进执法规范化方面做了大量工作,也取得了初步成效,但是执法办案的有些具体环节还没有完全规范,不少规范化要求在实践中没有得到有效落实,有的基层院执法办案随意性较大,尤其是办案人员对于一些非程序化、非规范化的工作方式的依赖,导致某些环节上执法不严格、不规范、不文明。有的不注意执法方式方法,习惯于用陈旧的手段处理矛盾纠纷结果反而增加新的矛盾;个别干警甚至受利益驱动,执法不作为或者乱作为。加之现阶段执法过程的公开化程度仍然不高,社会公众对执法办案活动缺乏监督和理解,进而对执法的公正性产生一些质疑,这些都不同程度地损害了检察机关的执法公信力。

　　(四)在检察人员素质方面,还存在自身执法水平及社会形象难以获得公众充分信任的问题。检察人员是检察机关公信力的主要载体,社会公众对检察机关的评价,很大程度上来源于对每个检察人员的具体执法行为的认知及评价,但是现阶段基层检察队伍的专业化素质和执法能力与人民群众的期盼仍有一定差距:执法办案能力不强,执法水平不高,办案存在质量问题或瑕疵,使当事人对案件结果不信服。办案不注重释法说理,或说理不讲求方式方法,忽视当事人的理解和感受。尽管案件在处理上并无偏差,但缺乏必要的解疑释惑工作,当事人无法理解和认可。三是现阶段执法的公开化、透明化程度较低,社会公众对执法办案活动缺乏监督和理解,进而对执法的公正性产生一些质疑"此外,个别检察人员素质不高,为检不清廉,办人情案、关系案,更是严重损害了检察机关的社会公信力。

　　四、提升基层检察机关执法公信力的对策

　　检察执法公信力是实现社会和谐的必备要素,提升执法公信力则是一项综合系统工程,需要检察系统自上而下的体制改革和机制完善,也需要基层检察机关和检察人员自身的不懈努力,以及与社会公众的良性互动,创造良好的外部环境。

　　(一)树立执法为民理念,夯实执法公信的思想根基。执法为民是社会主义法治理念的本质要求,也是提升检察机关执法公信力的思想基础和核心所在。检察干警只有深入实践执法为民思想,才能真正做到在思想观念上为民、在工作措施上便民、在实际效果上利民,才能在法律监督中普惠于民、在公信力的培育中取信于民。使社会公众从检察机关的法律监督活动中,感到自身的合法权益得到切实维护,国家法治进程因法律监督的强化而不断推进。为此,要将解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题,作为基础检察工作的根本出发点和落脚点;要在基层检察工作的各个环节落实“执法为民”的信念,把为人民执法、通过执法维护人民群众的利益作为执法的目的和归宿;拉近与人民群众的距离,满足人民群众对检察工作的新期待,赢得人民群众的信赖和认同,增强检察公信力。

　　(二)提高法律监督能力,夯实执法公信的素质基础。法律监督是检察机关最主要的职能活动,公众对检察机关的评价,主要取决于对检察机关法律监督水平的认知,而法律监督能力的高低很大程度上又来源于对每名检察人员具体执法行为的认知及评价,可以说检察干警是检察机关执法公信力最主要的载体。但是现阶段检察队伍的整体素质和个体素质与人民群众的期盼仍有一定差距。因此,提高检察人员的综合素质,打造司法公正的检察队伍,是基层检察院加强法律监督能力建设、提升执法公信力的关键。一是要围绕监督职能,加强队伍的专业化建设,建立健全以法律职业思维养成与实践经验升华为主的检察人员职业再教育培训体系,广泛开展正规化分类培训和岗位练兵,抓好人才培养,不断提高干警对事实证据的判断能力、对法律政策的把握能力以及对矛盾纠纷的调处能力。二是要加强检察职业道德建设。检察人员要赢得社会公众的充分信任,不仅要具有公正办理案件的足够能力,而且应具备可靠的人格品质和良好的职业操守。要积极开展检察干警职业道德、职业操守教育,激发干警工作热情与激情,增强职业荣誉感和责任心;加强干警廉政执法教育,提高全体干警廉洁自律的自觉性,树立检察队伍廉洁、公道、诚信的良好职业形象。

　　(三)规范执法机制,健全执法公信的制度保障。制度是执法公信力建设的核心层面,检察机关的执法公信力更多地要靠科学合理的制度及其有效运行来塑造和体现。当前基层院在落实检察改革与推进执法规范化建设的过程中,应当从既有利于执法目的实现,又有利于增进社会公众互动与信任的角度,对执法办案过程中容易影响执法公信力的重要方面和环节加以改革和完善。从增进执法公信力的高度,不断完善执法办案机制,提高执法规范化水平,使检察机关每一个执法过程既合乎严格公正文明执法的要求,又能够让当事人和社会公众心悦诚服。

　　(四)加强释法说理、化解矛盾的本领,增强执法活动的说服力。释法说理是检察机关自觉接受监督,阳光司法、理性司法和文明司法的体现,也是适应司法公开化、民主化要求,提升执法公信力的重要途径。化解社会矛盾是今年政法三项重点工作之一,有的放矢、因人制宜的释法说理工作是做好群众工作、及时有效化解社会矛盾最有利的办法之一,有利于消除被监督者的抵触情绪,促使当事人更加理解检察机关决定的合理性,拉近检察机关、检察人员与当事人之间的距离,避免和减少当事人对司法公正的无端猜疑和不必要的申诉上访,及时调处矛盾,最大限度增加和谐因素,减少社会对抗,把矛盾纠纷化解在基层。

　　(五)积极增进与公众互动,塑造“阳光执法”的公信形象。检察机关为了更好地代表社会公众利益,就要不断密切检察机关与人民群众的联系,了解和掌握人民群众的愿望和要求,提高社会公众对检察机关执法活动的参与程度,不断地增进检察机关与社会公众之间的亲和力,提高检察机关的社会公信度。因此,检察机关在练好内功的同时,应当及时了解、回应和满足社会需求,大力推行以公开、公正、公信为内涵的阳光形象,不断增强检察工作与社会公众的良性互动。一是要全面落实和深化检务公开,不断拓展检务公开的范围和内容,创新公开方式和手段,并将检务公开与办案管理制度、办案质量考评体系、内外监督制约机制等有机结合起来,保障当事人和社会公众的知情、参与权和监督权。二是要强化检察活动中的司法民主,不断推进执法的社会化。司法的开放与民主是司法接受监督、体现公信力的重要途径,要更好地发挥人民监督员制度的作用和社会影响力;积极探索建立邀请人大、政协代表列席旁听检委会制度,让他们及时了解案件决策过程,提高执法的透明度;进一步完善案件处理的公开听证、答询制度,使之真正成为检察机关司法民主、执法社会化与执法公信力的有力体现。三是要正确接受和应对新闻媒体监督,畅通与社会公众沟通的渠道。健全涉检网络舆情的收集、分析、研判和应对机制,建立新闻发言人制度,在与社会沟通互动过程中,必须正确认识和把握新闻媒体的桥梁与媒介功能,正确引导媒体报道,理性对待和正确接受媒体监督,防止不适当的舆论压力给执法办案带来负面影响,实现检察机关与媒体和公众的良性互动。

　　（作者单位：浙江省杭州市下城区人民检察院）