浅谈对司法改革下的检察官联席会议制度的思考

　　正义网8月26日电(通讯员 王成 徐京)在以司法责任制为核心的司法体制改革背景下,检察官的办案主体地位愈加凸显。改革赋予了检察官对其职权范围内独立办案决定权,同时也必须对其做出的案件决定终身负责。为了减少检察官个体在知识结构、法律素养、办案经验等方面的差异性、局限性影响,提供辅助性智力支撑,检察官联席会议制度应运而生。该制度既突出了检察官的主体地位,又发挥了集体智慧,有效拓展了检察官的办案思路,为提高案件办理质量、规范法律适用标准、提升检察队伍专业素能发挥着积极的引导作用。本文从基层司法检察工作实务出发,思考检察官联席会议制度的实践应用中的作用与缺点。

　　一、检察官联席会议制度的定位与特点

　　最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,《湖北省检察机关规范和优化司法办案审批、指挥、指令的规定(试行)》《湖北省关于加强检察机关司法办案内部监督制约机制的意见(试行)》等相关文件的规定,检察官联席会议是检察机关内部为确保案件质量,由检察官提请,检察长或者业务负责人决定而进行的研究讨论独任检察官、检察官办案组承办的重大、疑难、复杂或在法律适用上有重大争议的案件或监督事项的一项制度。其具有以下特点。

　　(一)集体研讨性。

　　《湖北省检察机关规范和优化司法办案审批、指挥、指令的规定(试行)》规定,检察官会议由业务部门负责人或指定业务主任主持。检察官会议参加人员由主持人确定,也可以根据检察官要求确定。在检察官数量较少的基层检察院,检察官会议人员不限于本部门的检察官,可以邀请其他部门检察官参加。检察官负有出席检察官会议并提供意见的义务,若因故不能参加需向主持人说明理由并请假。检察官助理和书记员可以列席检察官会议。从湖北省南漳县检察院的实践来看,一般为本部门全体检察官、检察官助理及书记员参加,就重大、疑难、复杂案件进行研讨交流,了解案情,对争议焦点发出询问、发表意见、提供新思路。

　　(二)辅助建议性

　　检察官联席会议是在保证检察官依法独立办案的前提下,集中集体智慧,为主办检察官提供决策参考的制度。参会检察官围绕案件事实、证据、法律适用问题及争议焦点提出研究性意见。且这种意见仅供参考,发表意见的检察官不承担办案责任。通过对不同检察官发表意见的认定和采纳,拓展思路,避免个人思维盲区,帮助主办检察官形成成熟的案件处理决定,以期达到提高办案效率的效果。

　　(三)灵活机动性

　　检察官联席会议并非固定的编制机构,而是一种临时性的会议,具有启动简便,可操作性强,议事效率高的特点。它的组织形式灵活,参加人员范围确定,检察官认为案件或者事项难以做出决定的,可以提请召开检察官会议。各业务部门负责人在本部门内召集,也可由分管检察长召集,还可以邀请其他部门检察官参加。

　　二、检察官联席会议制度在实践中的作用

　　司法责任制改革后,以独任检察官或检察官办案组为主要形式的办案组织是办案的主体,依法承担相应的司法责任。检察官联席会议是办案组织依法履职的决策辅助机制。全国各省均就联席会议的职能、参与人员、启动程序、会议效力等内容做出了具体的规定。就湖北省南漳县检察院的工作实际来说,该院大多采取承办检察官认为案件复杂,有讨论必要时,提请召开。再由业务负责人或者分管领导决定后召集该部门所有检察官参加。并将检察官联席会议讨论作为案件提交检察长或者检委会审议的必经程序。经统计,2018年,南漳县检察院共召开检察官联席会议19次,讨论案件23件。同期召开检委会2次,讨论案件5件;2019年1至6月,共召开检察官联席会议11次,讨论案件12件。同期召开检委会2次,讨论案件4件。

　　通过联席会议的召开,有效解决了检察官单兵作战、独立决定情形下,个人思维和经验的局限性,对疑难复杂案件提供了有力的辅助性支撑。主要体现在:

　　(一)疑难会诊,提高个案办理质量。

　　检察官办案责任制模式的推行和新型复杂犯罪案件的不断涌现,对检察官办案提出了更高的要求和更大的挑战。将重大新型复杂案件提请检察官联席会议集体研究,能够为检察官提供思考问题的多重视角,拓展办案思路。联席会议上,承办的员额检察官就案件事实、证据情况、争议焦点进行汇报。与会检察官针对案件疑难点进行质询、充分交流意见,为检察官做出案件处理决定提供决策咨询意见,既保障了检察官办案主体地位,又能有效避免个体思维盲区,提高办案质量。

　　例如,南漳县检察院在办理刘某某等5人涉嫌敲诈勒索一案时,承办检察官就该案件定性、是否构成恶势犯罪问题提请检察官联席会议讨论,寻求集体智慧支持。与会检察官们就刘某某等人的行为特点、侵犯的对象、社会影响力等多个方面进行讨论,最终形成一致意见,同意承办检察官的意见,认为刘某某的行为危害了社会管理秩序,应当认定为寻衅滋事罪,以恶势力集团提起公诉。并指出了可以进一步补强证据的地方。通过会议,增强了承办检察官的内心确信,最终以寻衅滋事罪、恶势力集团提起公诉,法院判决采纳了公诉机关的意见。

　　(二)规范适用,指导类罪处理办法

　　通过召开检察官联席会议对疑难案件进行讨论,深入研究,对类案处理尤其是类案研究和指导方面起着不容忽视的作用。检察官独立办案,同类案件在法律适用和证据标准上会可能因为办案个体的差异存在分歧,检察官联席会议能够有效解决检察官办案独立性增强所伴生的执法标准不统一问题,打破思维定式,提高检察公信力。

　　(三)促进学习,提升队伍专业素能

　　以检察官联席会议为交流平台,组织检察官共同研究案件,深入讨论、集思广益。参与检察官能够共同学习最新的司法解释、指导性案例,也可以取长补短,发现自己的思维盲区,并且通过汇报、发言、交流,有效提升参与者的汇报总结能力、证据分析能力和论辩语言能力。通过要求检察官助理、书记员列席会议,参与疑难复杂案件的讨论,不仅有助于增强青年公诉干警发现问题、提炼焦点的能力,还有助于学习不同检察官分析问题的角度和方法,拓宽思考问题的维度,提升分析和解决问题的能力。促进培养检察官后备力量。

　　(四)提高效率,提升检委会工作实效

　　在实践中,将检察官联席会议为上报检委会讨论的前置程序,有效提升了检委会工作实效。通过联席讨论,为承办检察官提供专业线的参考和咨询,既不影响检察官独立办案的决定权、又帮助其拓展思路,为准确研判案件提供建设性参考,极大的解决承办检察官在办案中遇到的问题,进而减少上会议案的次数。检委会可以将其工作重点放在解决案件定心或适用法律政策方面的疑难问题上,保证检委会能够集中精力研究重大事项或案件。

　　三、检察官联席会议制度在实践中的问题

　　(一) 缺乏明确的法律依据和运行标准

　　截止目前,我国《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》等法律法规均没有对检察官联席会议制度作出明文规定。实践中,对于检察官联席会议的定位、章程,多是各省检察机关根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,自行探索制定框架性的内部规定,有的地区如辽宁、河北等地区出台了辖区《检察官联席会议制度》的规范文件,有的地区如广西、湖北,则规定于完善司法责任制实施办法中。不同地区对于检察官联席会议的功能定位、召集程序、人员组成、讨论结果运用等方面的规定也不尽相同,缺乏统一的标准。

　　(二)部分检察官对检察官会议的认识定位不清

　　司法改革后,明确所有案件必须由员额检察官来办理。但是在基层院,案多人少仍然是不可忽视的矛盾。加上扫黑除恶专项斗争、认罪认罚从宽制度的适用都给检察官提出了更高的要求。仅以南漳县检察院来看,2018年共受理移送审查起诉案件277件358人,2019年1至6月受理181件222人,比去年同期上升61.6%。办案的巨大压力,导致有些地区的部分检察官由于案件量大,有时候把召开检察官联席会议讨论案件当做累赘。同时,由于检察机关曾长期沿用行政审批的办案模式,也存在检察官习惯于私底下咨询他人的办案意见,请教办案经验,或直接报请部门负责人、分管检察长审查,还没有养成提请召开联席会议对自己承办案件进行研究讨论、征求其他检察官对案件的处理意见的自觉性,使得检察官联席会议不能有效发挥作用。

　　(三)运行程序和监督办法有待完善

　　在实践中,如何规范管理参会人员、完善记录会议内容缺乏统一的运行机制。目前,很多基层地区一般是由提请讨论案件检察官的辅助人员对该案进行记录,再上传至系统中该案件的办理中。虽然可以随案流转,但不利于统一管理、汇总分析情况。此外,检察官联席会议的讨论结果虽然对承办检察官仅起到咨询意见的作用,不具有决定力和强制力,但由于其作为检察机关内部专业化、规范化的意见咨询机构,其咨询意见是否实际被采纳、其如何与检委会运行机制有效衔接、采取什么样的后续处理路径等问题都缺乏必要、系统的反馈机制。往往案件在讨论过后就不再提及,更难以对讨论案件的后续情况及时追踪反馈,难以起到总结参考作用。

　　四、完善检察官会议制度的思考

　　检察官联席会议制度是我国司法改革下的一项新型制度,一种辅助办案机制,为检察官处理疑难复杂案件、事项提供了集体智力支持,作用匪浅,但是仍需进一步完善。

　　(一) 规范检察官联席会议的运行规程

　　检察官联席会议的功能性质、参与人员、运行程序,目前尚无统一、明确的法律依据。建议由最高人民检察院出台全国统一的制度规范,明确检察官会议的决策参考职能,并对适用范围、与会人员、会议流程、记录反馈、是否作为检委会的必经程序等作出细化规定。并制定完善全国检察业务统一系统功能与之对应,增设检察官联席会议子系统。结合案件管理工作机制,实现检察官联席会议运行模块专人负责管理,确保检察官联席会议讨论案件网上流转。规范会议记录和表决方式,更便于统计汇总审议案件情况,运用大数据汇总分析。

　　(二)健全和检察委员会会议有效衔接机制

　　目前,如同南漳县检察院,很多地区已将案件经检察官联席会议讨论作为提交检察委员会审议的必经程序。但是实际工作也仅仅是将检察官会议结果在检委会上进行汇报,衔接机制尚未形成。建议进一步完善业务系统的应用,推动“智慧检务”建设,将检察官联席会议规程与检察委员会子系统相衔接,规范衔接机制,使检察官联席会议程序起到检委会前置过滤和参谋作用。

　　(三)建立检察官联席会议监督、考评机制。

　　检察官联席会议的优势,不仅在于弥补检察官个人思维盲区,也在于防范因放权所产生的权力滥用的风险。检察官联席会议相当于检察机关内部的一种专业化、民主化、规范化的议事机构。必须明确要求会议全程留痕,建立规范的监督和考评机制。对提交联席会议讨论的办案检察官,汇报案件技巧、证据标准把握、参考意见后决策等方面纳入考核范畴,以促检察官提升办案能力;对其余参与联席会议的检察官,明确发言内容要有观点、有依据。并对检察官出席联席会议、发表意见情况作好记录,作为年度业绩考评参考内容,进一步推动检察队伍业务素质提高。