检察改革中基层院内部监督制约机制的完善

    孟德斯鸠在《论法的精神》中已经深刻了揭示了权力与权力间相互监督制约的原理:“一切有权力的人都容易滥用权力,一直到遇有界限的地方才休止。”检察官在肩负法律监督重任的同时,自身也面临着防范本身的滥权问题。为了防止检察权的滥用,用其它权力给予监督和制约同样是必要的。对检察机关内部监督制约机制进行研究,对于法治建设是十分有意义的。检察改革是司法体制改革的重要组成部分,新形势下,运用法治思维指导并引领检察机关内部监督制约机制构建显得格外迫切。健全各项机制,完善配套制度,按照科学规范的管理分类,最终才能建立权责明晰、运行高效、目标统一的检察机关内部监督工作机制。 

　　一、内涵和意义 

　　(一)内部监督制约机制与检察权配置的关系 

　　内部监督制约机制是一个较小的概念,与检察权配置有关,首先必须明确两者的关系,在此基础上才能进一步界定其内涵与意义。检察权是国家的法律监督权力,检察权的配置就是检察机关各项法律职能权力的分配问题。根据我国的具体实践,检察权在外部作为一项独立的国家权力,与行政权、立法权、审判权等国家权力平行,在内部则主要体现为侦查监督权、公诉权、审判监督权、职务犯罪案件侦查权等。一直以来,我国对检察权的配置尚未形成成熟的体系,在认识上也产生了一定的分歧,对于这项权力,有些理论主张削弱,有些理论则主张最大限度地强化,长期的分歧导致检察权在外部配置和内部配置上都出现了一些问题。这也是司法改革和检察改革所要解决的重要问题之一。 

　　(二)我国检察机关内部监督制约制度的内涵 

　　检察机关内部监督制约制度,是在权力制衡基础上产生的检察系统内部形成的监督和制约检察权运行的工作机制。我国检察权基本包括公诉权、逮捕权、职务犯罪侦查权、诉讼监督权以及其他检察权(如司法解释权、检察建议权等)。为了防止检察官权力滥用,所以要对检察官的自由裁量权(公诉权、逮捕权和侦查权等)进行内部监督制约。 

　　“监督”和“制约”虽然都是权力控制的方式,但作为两个独立的汉语词汇,并非同义词,但又相辅相成、形成合力:“内部监督”分为在检察一体化基础上的上级检察机关对下级的监督和同一个检察机关内部不同级别之间的上下监督。“内部制约”则主要是通过检察权在各职能部门间的分配来实现的,各个部门独立行使职权同时互相牵制影响,如受理案件不由办案部门负责,审查起诉与审查逮捕由两个独立部门分别负责等,对于有效地防止权力过分集中起到了一定的作用。 

　　(三)内部监督制约制度的意义 

　　检察机关内部监督制约机制的完善,是法治建设的需要,也是法治思维在检察工作中的具体表现。它的主要意义在于: 

　　1.是保障人权的必然要求。尊重和保障人权是民主政治的基本要求,是社会政治法律文明的基本标志,已成为当今世界的主流思想,是现代法的精神,是法治的价值追求,保障人权是实现法治的基本条件。   

　　2.是权力制衡的具体体现。任何权力不受制约就必会遭到滥用。检察权作为一种司法权力,本身就是国家为了监督制约权力而设立的一种权力,是国家权力体系的重要组成部分,既然其本身作为一种权力,当然也必须被严格控制。 

　　3.是公正司法的现实需要。在依法治国的大背景之下,检察机关作为法律监督机关所享有的权力,更应被严格监控。因此必须强化检察机关内部监督制约机制,以严格自律来树立法律监督机关的权威,保证司法公正这一终极价值的实现。 

　　4.是当前检察改革的重要内容。最高检《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》,提出了五大类42项改革任务,其中就有健全检察权运行机制等。检察权配置是否合理有效,是检验司法改革、检察改革成果的重要标准之一,关系到公正高效权威的司法制度、检察制度的建立。 

　　二、现状分析  

　　(一)取得的成果  

　　我国检察机关的机制建设在依法治国进程中不断深化。高检院出台的一系列关于内部监督制约机制的文件和准则,落实中央司法改革任务,严格规范司法行为,对检察权的规范运行起到了重要的推动作用。 

　　1.推进司法规范化建设。以规范司法专项整治工作为抓手,进一步深化检察改革,规范执法办案各环节操作流程,完善执法工作基本规范,统一执法尺度,推动建立行之有效的司法规范制度体系,破解制约规范司法的重点难点问题。 

　　2.设立案件集中管理机构。在各办案部门自我管理的基础上,设立专门的案件管理部门,依托统一业务应用系统,履行受案、流程监控、案后评查、综合考评职责,实现对检察机关办理各类案件的统一、归口、全程、动态管理,从而确保严格、公正、文明、廉洁执法,推动检察工作全面科学发展。 

　　3.推行检务督察制度。依照法律和规定对被督察对象实施督察,通过案件评查、规范司法行为等专项检查,解决办案中存在的司法不规范现象,确保所有检察人员依法正确履职,严格遵守检察纪律,促进严格、公正、文明、廉洁执法,维护检察机关的良好形象。 

　　4.加强对自侦办案的监督制约。很长一段时间来检察机关在办理自侦案件时一直是“自侦自捕”,为了打破这一现象,目前已全面实施检察机关自侦案件审查逮捕权“上提一级”,同时推行自侦案件讯问全程同步录音录像制度,对检察机关自身侦查权利的监督制约正在不断深入、深化。  

　　(二)问题及缺陷 

　　随着检察机关各项制度的不断完善,内部监督制约工作机制的建设也取得了一定的成果,但在实践中仍暴露出一些问题,主要表现在:   

　　1.纵向监督功能异化。长期以来我国检察机关办理刑事案件,一直沿用三级审批模式,即由具体办案人员承办,部门负责人审核,最后提交检察长或者检委会决定。多环节审批把关,能减少错案发生的概率。不过,这种行政化的案件审批模式也存在缺陷,容易使得案件承办人员对上级审批产生依赖心理,削弱了上级对下级的监督力度。当然,我们欣慰地看到,这种模式即将在司法改革中得到改变。 

　　2.横向制约功能虚化。检察机关将职能细分至每个部门、科室,将立案和侦查、批捕和起诉等职能分离行使,本质上也是为了相互制约、互为掣肘。但不能忽视的实际是,虽然每个内设部门职能不同,但本质上还是一个整体,集体利益高度一致,履行各自职能时往往从整体出发,极度重视协调配合以对外形成打击犯罪的合力,忽视了部门之间的制衡。 

　　3.监督与制约力度不协调。如前文所述观点,监督与制约是检察院强化内部监督制约的两个方面。但从我国检察机关实践现状来看,基本上从观念开始就是监督说的多,而制约谈的少,并且经常把两者混为一谈,从制度上更是关于监督的规则越来越多越来越细,因为上级监督下级相对总是比较容易,而制约属于平等两个主体之间的相互牵制,基本上没有大的进展。 

　　4.纪检监察监督功能弱化。目前基层检察机关纪检监察部门对本院执法办案活动进行监督主要侧重于日常督查、扣押冻结款物管理、规范司法行为等专项检查,同时也对外界群众反映的与本院检察干警有关的违法违纪行为展开调查和处理,有一定的效果。但是从另一方面来说,以往纪检监察部门往往由本院党组领导,因而抑制了对本院领导层的监督作用。这个问题,随着派驻派驻机构改革的深入,将得到一定的解决。 

　　三、完善内部监督制约机制建设的构想  

　　(一)应当遵循的原则 

　　无论内部监督制约机制如何改进,其应当遵循的原则是不能动摇的,否则将会偏离机制构建的本意。 

　　1.依法原则。法律是治国之重器,良法是善治之前提。对于包含“实现社会公平正义”要求的全面小康来说,依法治国是实现这一目标的重要保障。依法原则是所有的工作机制都必须坚持的原则,检察机关的内部监督制约机制必须在《宪法》《人民检察院组织法》和《检察官法》等相关法律法规的框架内于法有据。 

　　2.检察权相对独立原则。在对检察权的运行进行监控的同时也应当尊重司法规律,给予检察官适度的自由裁量权,引导和调动检察官积极性,发挥其专业特长。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于党政机关和领导干部不得干预司法活动作出了明确要求,是对防止人为因素干扰司法活动、依法独立公正行使检察权最好的阐释。 

　　3.程序正义原则。检察机关的内部监督制约机制,应当以程序正义为标准来考察检察权的运作。“程序正义”重点在法律程序的本身是否被得到严格遵循,而不以最终结果正确合理与否为转移。因此,应当以检察权运作程序的公正,为出发点和立足点来构建该机制。 

　　(二)内部监督制约机制的完善 

　　完善的内部监督制约机制能够推动检察机关法律监督能力不断提高,不断推动检察权的科学公正有效行使,因此必须建立科学完善的内部监督制约机制并有效运作,使权力制衡内在化,以保证检察权的合法行使。  

　　1.完善纵向监督关系。 

　　一方面理顺上级院对下级院之间的纵向监督关系,既要避免出现上级院轻易否决下级院决定的情况,又要充分给予上级院对下级院合法合理监督的权力。例如,取消不起诉率、不捕率、无罪判决率、撤案率等行政性刚性指标,而通过加强统一业务应用系统建设、加强案件质量抽查通报、强化下级主动向上级备案的审查等非刚性限制性指标的方式,实现上对下的督察。另一方面也要理顺同一检察院内部的上下级监督关系,以司法改革为契机,实行检察官办案责任制,强化办案检察官的责任担当意识,让其成为内部监督制约机制的基础细胞,真正激发检察官对案件事实、证据、法律适用的责任意识。 

　　2.完善横向制约关系。 

　　内部职能部门之间的相互制约可以以案管部门为主导进行案件流程全程监控,同时各职能部门之间相互制约,纪检监察部门则进行全面督察,形成“多主体、多维度”的内部横向制约机制。一是加大案件管理工作力度,充分发挥案管部门对案件全程的监控主导作用。完善案件质量评查体系,对重点业务部门和重点办案环节实行全程监督。二是转变检察机关内部重配合轻制约的理念。例如,切实根据法律的规定,实行刑事案件办理与控告、申诉相分离的制度,发挥控申部门与各办案业务部门之间的互相制约作用;强化监察部门对自侦部门的制约,对全程同步录音录像、讯问笔录制作等各方面进行专项检查;加强公诉部门对侦查监督部门的制约,对于不正确的逮捕决定可以向侦查监督部门提出纠正建议,等等。三是强化纪检监察部门的作用。针对个案和一线办案人员进行个案督察和个体督察,防止办案不规范、滥用职权行为的发生;针对上下级之间及内设部门之间的相互监督制约进行督察,以保证前述“内部监督”和“内部制约”的落实,并为监督和制约之间架设一道防护网。 

　　3.完善内部监督制约与外部监督的关系。 

　　检察权内部监督制约机制要得到有效的运作,少不了外部监督的有效配合。检察机关要接受人大、纪监部门、社会大众的普遍监督,认真听取意见建议,与内部监督制约一起,形成合力。一方面,要进一步完善接受人大监督评议的工作制度。人大对检察机关进行监督,是宪法和法律赋予人大的职权。人大对检察机关进行监督,既能促进检察工作的全面发展,又能提高检察官个人的履职能力,更好地推动检察机关内部监督制约机制建设。另一方面,要积极接受社会各界监督。广泛听取社会各界的意见,构筑起外部监督防线网络,真正为人民掌好检察权、用好检察权。 

　　4.推动规范化管理标准体系建设。 

　　一是完善岗位目标管理工作体系。要建构检察官职业化管理体系、推进执法规范标准化体系建设,根据《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》,积极探索符合检察业务、检察事务(辅岗)人员分类管理制度的考核办法,根据不同岗位,确定相应职能岗位目标规范与管理规则。 

　　二是健全检察官职业管理标准体系。在司法改革、检察改革推进过程中,积极通过检察官办案责任制改革,突出检察官办案主体地位。改革过程中应注意确定主任检察官职责权限,突出检察官办案主体地位,构建完备的执法办案监督制约制度体,从体制上真正实现检察官的权责统一,保障检察权依法独立行使。 

　　三是建立执法规范化管理标准体系。执法规范化建设直接关系着检察机关的司法公信力。当前,全国大部分检察院在基层,大部分编制和人员在基层,绝大部分案件办理在基层,因此加强基层检察机关的执法规范化建设显得尤为重要。要细化办案程序标准,制定检察机关类案办理规范,建立检察官、检察辅助人员、行政人员各自的职务行为标准;建立各个职能部门、科室的规范执法标准;建立刑事案件证据规范标准、法律文书规范标准,借鉴科学管理方法,在不断强化内部监督管理的过程中,使执法规范化管理标准体系更加完善。 

　　(作者系杭州市富阳区人民检察院党组书记、检察长)