汤维建:立足公益诉讼独特性 积极推动专门立法

时间:2019-05-20 09:07:00作者:新闻来源:正义网

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 ◇汤维建 中国人民大学法学院教授、博士生导师 

  公益诉讼与私益诉讼相对,是指用以维护国家利益和社会公共利益的特殊诉讼类型。2012年修改的民事诉讼法第55条首次对公益诉讼进行了规定;2017年6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,对民事诉讼法第55条和行政诉讼法第25条进行修改,明确检察机关可以提起公益诉讼。2018年3月,最高人民法院、最高人民检察院出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对人民检察院提起公益诉讼案件的管辖、诉讼程序、判决等作出了规定。然而,随着公益诉讼案件量日益增多,这种在民事诉讼法和行政诉讼法上作出原则性规定的基础上依赖司法解释来调整复杂的公益诉讼的做法,对于推进公益诉讼而言,可持续性方面仍显不够,公益诉讼制度需要深入探索,不断完善。 

  检察公益诉讼制度的完善可以分四个阶段着力推进:一是进一步完善司法解释、出台规范性文件,及时回应实践问题;二是积极推进立法,适时扩大公益诉讼案件范围;三是努力推进各级人大、政府制定地方性法规、规章,支持检察机关开展公益诉讼工作;四是探索公益诉讼专门立法。在前期司法实践和配套规定运行成熟后,专门制定公益诉讼法就是一个势在必行的选择。 

  公益诉讼专门立法的必要性 

  调整对象具有特殊性。传统诉讼强调对私益的保护,而公益诉讼中“诉的利益”是公共利益。这种新型的诉讼不同于传统的诉讼类型,传统的诉讼旨在实现并最大限度地保护与个人相关的“私益”,但人们却通常会忽视“公共利益”,这种立足公共立场、倡导保护公共利益的新型诉讼就是为了纠正这种不平衡而产生的。 

  诉讼原则具有特殊性。公益诉讼起诉人虽然以自己的名义起诉并承担相应的诉讼结果,但是其在实体上并不是完全的权利人。所以其处分权理应受到相应的限制,进而由于处分权的限制在辩论主义的适用上也会受限。法院作为国家的司法机关也承担着维护公共利益的职责,在民事公益诉讼中,法院不仅在程序上而且在实体上也被期待着有更多的职权实施主动作为。如在受理公益诉讼案件后一定期限内告知相关行政部门、证据调查、自认的审查、诉讼请求的增加、依职权移送执行等。 

  诉讼主体具有特殊性。由于公共利益的主体具有不特定性的特点,代表公共利益起诉的主体无法像私益诉讼主体那样与诉讼标的存在直接利害关系,其主体资格的取得一般是由法律赋予或拟制,这种主体不像私益诉讼主体那样具有垄断性和唯一性。目前,各国对公益诉讼起诉主体的规定都不是单一的,而是多元的,赋予检察机关、社会团体和个人提起公益诉讼的权利,已成为一种趋势。 

  公益诉讼专门立法需要解决五大重点 

  公益诉讼的原告权利。公益诉讼原告资格是指在公益诉讼中享有的代表公共利益向法院起诉,并受法院裁判结果影响的资格。在公益诉讼的立法中,检察机关应当是最为主要的公益诉讼原告主体,其次是相关社会组织。而检察机关作为公益诉讼中的原告主体,拥有哪些权力和义务,是需要立法明确规定的。 

  公益诉讼的鉴定体制和机制。公益诉讼,尤其是环境生态公益诉讼,往往涉及鉴定问题。公益是否受损,哪一个主体实施了损害公益的行为,损害有多大,修复生态需要多少费用,等等,诸如此类的问题,都涉及专门性知识,都需要有专门知识的人介入公益诉讼之中提供专家意见。目前我国的鉴定制度主要是为私益诉讼而配套的,难以适应公益诉讼的需要。通过立法的探索,有必要同步构建起公益诉讼的鉴定体制和机制。 

  公益诉讼的监督机制。由于公益诉讼的原告是拟制主体,其缺乏私益诉讼主体所具有的利害关系,可能会出现其滥用或怠于行使诉权的问题,所以需要对公益诉讼的原告加强监督。公益诉讼所涉及的是公共利益,社会公众应有权对公益诉讼实施监督并以适当方式参与诉讼之中。检察机关不仅是公益诉讼的发动者,同时也是公益诉讼的监督者,其双重身份要同时兼顾。人大对公益诉讼实施相应监督也不可或缺。 

  公益诉讼赔偿金的管理与使用。公益诉讼结束后,公益诉讼原告若胜诉,将获得公益赔偿金,赔偿金显然归属于社会,但这些资金由国家或社会哪个部门代表公共利益来管理使用?实践中做法不一,也成为公益司法中的一道难题。通过制定《公益诉讼法》,有助于同时破解该难题,确保对公益赔偿金的统一规范和合理使用,以使其切实发挥应有的功能作用。 

  公益诉讼的执行机制。公益诉讼的执行是一个较为长期的过程,尤其在环境生态公益诉讼中更是如此,比如需要长期进行环境修复、恢复原状、生态管护、定期察访等等。法院执行部门的工作任重而道远,检察机关也要跟踪实施执行监督,并与法院执行部门协同配合,将公益诉讼的执行工作落到实处。

[责任编辑:刘帆] 下一篇文章:刘艺:检察公益诉讼立法完善之整体框架
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