张相军:以行政非诉执行监督为突破口做实行政检察工作

　　□最高人民检察院第七检察厅厅长　张相军

　　行政非诉执行监督是对人民法院行政非诉执行活动实行法律监督的一项重要职能。当前,行政非诉执行案件增长明显,一些地方行政非诉执行难问题突出,加强行政非诉执行监督的重要性、紧迫性愈加凸显。贯彻“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”检察工作总体要求和“稳进、落实、提升”检察工作主题,做实行政检察工作,必须把行政非诉执行监督牢牢抓在手上,作为当前行政检察的重要职能和行政检察部门的重点工作,努力在深化行政非诉执行监督方面取得新成效。

　　加强行政非诉执行监督是适应全面依法治国新要求,践行以人民为中心发展思想,发挥行政检察“一手托两家”功能作用的客观需要。以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国高度重视,党的十九大对新时代推进全面依法治国提出新任务,描绘了2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。推进全面依法治国,法治政府建设是重点任务,其核心、重心和难点是依法行政。中国特色社会主义进入新时代,人民群众的民主意识、权利意识、法治意识越来越强,人民群众对公平正义的需求已在行政案件包括非诉执行案件中得到越来越多的体现。而行政非诉执行是行政强制执行的最重要组成部分,对于实现案件当事人合法权益、维护行政权威至关重要。包括行政非诉执行监督在内的行政检察,就其功能来说,是“一手托两家”,既监督人民法院公正司法,又促进行政机关依法行政。加强行政非诉执行监督,有利于促进法院依法履职,确保裁定得到有效执行,保护当事人合法权益,有利于维护行政权威,促进行政机关依法行政,对于维护国家利益、社会公共利益和行政裁决权利人合法权益,都具有重要意义。检察机关作为国家的专门的法律监督机关和重要的司法机关,理应发挥“一手托两家”的作用,有效履行包括行政非诉执行监督在内的法律监督职能,在推进法治政府建设,促进依法行政方面发挥更大的作用。

　　加强行政非诉执行监督是加强基层检察院行政检察工作,补齐行政检察短板,实现“四大检察”全面协调充分发展的重要抓手。行政检察是检察机关法律监督职能的重要组成部分,它与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察共同构成“四大检察”。行政检察的核心是行政诉讼监督,包括裁判结果监督、审判人员违法行为监督和执行监督(含非诉执行监督)。虽然裁判结果监督是行政检察的重要职责,但由于法律规定和行政诉讼的特点,经过再审后的案件都集中到了市级以上检察院,基层检察院受理的裁判结果监督案件很少,案件分布呈“倒三角”。这带来的直接后果,就是基层检察院作用发挥难的问题。破解这一难题,关键是推动形成最高检、省级院、市级院以办理裁判结果监督案件为主,基层院以办理审判违法和执行监督案件为主,四级检察院各有侧重、全面履职的多元化行政检察工作格局。特别是基层检察院要把行政非诉执行监督作为重要抓手,作为解决基层院行政检察发挥作用难的突破口。目前,法院受理行政非诉执行案件总量已经远超行政诉讼案件总量,且此类案件一般由基层法院受理、审查、裁定和实施。行政非诉执行既涉及行政决定能否得到执行,又涉及行政相对人的合法权益保护,理应成为行政检察监督的重点。

　　2018年底,最高检党组认真贯彻落实党的十九届三中全会精神,把内设机构改革作为检察工作创新发展的突破口,分别设立民事、行政检察机构,专设公益诉讼检察机构,延续多年的民事行政检察部门一分为三,被社会各界誉为改革开放40年来检察机关内设机构前所未有之大变革。在今年的全国两会上,全国人大通过的关于最高人民检察院工作报告的决议也第一次对“四大检察”全面协调充分发展提出了要求。检察机关内设机构改革,为包括行政非诉执行监督在内的行政检察工作创新发展带来重大机遇。总的看,在“四大检察”格局中,行政检察还是短板和弱项,特别是基层检察院行政检察工作更是如此。因此,补齐行政检察短板,就必须把加强基层检察院行政检察工作摆在突出位置来抓;而改变基层检察院行政检察落后局面,目前必须把加强行政非诉执行监督作为突破口和重要抓手。这是立足基层检察院行政检察职权配置,综合分析行政诉讼监督规律、特点、现状基础上的基本判断和必然选择。

　　认真贯彻最高检党组关于做实行政检察工作的要求,深入推进行政非诉执行监督专项活动。在今年的全国检察长会议上,张军检察长着眼于推动“四大检察”全面协调充分发展,针对当前行政检察在整个检察工作中还是弱项和短板的实际,鲜明提出了“做实行政检察工作”的要求,这就为行政检察工作发展指明了前进方向。

　　长期以来,由于种种原因,行政非诉执行制度未能得到较好的落实。去年最高人民检察院在全国检察机关部署开展了行政非诉执行监督专项活动。今后要在巩固专项活动成果,总结专项活动经验的基础上,做实继续深化的工作,特别是要坚持围绕中心服务大局,围绕减税降费、自然资源、社会保障、环境保护、食品药品安全等重点领域,结合各地特点适时开展“小专项”监督活动,促进解决一些地方非诉执行难、执行乱的问题。

　　要坚持以办案为中心,在办案中监督,在监督中办案,通过办理一件件实实在在的案件,监督纠正行政非诉执行受理、审查、裁定和实施中的突出问题。要加强跟进监督,对提出的检察建议要跟踪落实、跟踪问效,努力把每一件检察建议做到刚性、做成刚性;对重大案件,上级检察院要加强挂牌督办和业务指导。要坚持双赢多赢共赢,加强与人民法院、行政机关的联系沟通,建立健全信息通报、联席会议、衔接配合等工作机制,推动提高公正司法和依法行政水平,推动我国行政强制执行体制机制不断完善。要积极参与社会治理,把深化行政非诉执行监督与促进社会治理体系和社会治理能力现代化、法治化结合起来,对监督工作中发现的社会治理方面存在的问题和漏洞,深入查找原因,研究对策建议,向有关部门提出加强社会治理的检察建议。