基层未成年人检察工作的发展困境和出路

　　基层未成年人检察工作的发展困境和出路

　　——以H市Y区检察院司法实践为视角

　　【摘要】未成年人检察工作作为检察机关一项独立的业务类型,其内涵和外延在30多年的司法实践中不断丰富和拓展,法律援助、社会调查、合适成年人到场、心理测评与疏导、附条件不起诉、犯罪记录封存等一系列特殊检察制度逐步建立,未检工作模式和工作机制逐步形成,未成年人保护社会化工作体系积极构建。基层检察院是落实各项检察制度最具体的实践者。本文以基层未成年人检察工作实践为视角,总结分析了未成年人检察工作中存在的职能定位不准,人员素质薄弱,特殊检察制度执行效果不佳等困境和突出问题,并提出了相应的发展路径设想。

　　【关键词】未成年人检察 法律监督边界 信息化 职能拓展

　　一、Y区检察院目前的工作状况

　　(一)机构设置及人员情况

　　2017年8月,在侦查监督部下设 “未成年人检察工作室”。2019年4月机构改革后,在第一检察部下设未成年人检察办案组,配备1名员额检察官,1名检察官助理,专职负责未成年人检察工作。员额检察官系80后,在职法学硕士研究生,具有多年未成年人案件办理经验,检察官助理系90后,全日制法律硕士研究生。未检办案组主要负责涉未成年人刑事案件的审查逮捕、审查起诉、诉讼监督和犯罪预防等工作。

　　(二)2017年至2019年8月未检刑事案件办理情况

　　2017年至2019年8月,Y区检察院办理未成年人犯罪案件53件105人,罪名主要集中在盗窃、抢劫、故意伤害、强奸、寻衅滋事、聚众斗殴,呈现团伙犯罪、暴力手段明显、辍学情况严重等特点,56名涉罪未成年人中40人无业,适龄辍学情况严重;大部分初中以下文化,受教育程度普遍偏低;部分生活在离异家庭,家庭监护不力。

　　2017年至2019年8月办理侵害未成年人犯罪案48件89人。未成年人被侵害的犯罪中强奸,猥亵儿童,强迫、介绍卖淫等性侵害和故意伤害等人身侵害的犯罪突出,被侵害未成年人年龄分布差距较大,从6岁到17岁不等,被告人常常采取暴力、威胁、利诱等手段。

　　(三)未成年人检察特色工作开展情况

　　Y区未成年人检察工作规范化专业化会化同步推进,紧扣“惩、防、教、治、责”五字方针,依托未成年人关爱服务中心,开展社会调查、心理疏导、合适成年人到场、跟踪帮教等各项工作。积极探索未成年人民事、行政、公益诉讼检察工作。民行检察办案组办理支持起诉撤销监护权案件,公益诉讼办案组针对旅店住宿登记不严、娱乐场所接纳未成年人、向未成年人出售烟草等情况提出检察建议取得良好成效。积极落实“一号检察建议”,分层次开展“法治进校园”活动,探索“3+4+N”校园日常巡讲模式。与教育局会签《落实最高人民检察院一号检察建议实施方案》,并将文件印发到辖区内每一所学校、幼儿园,统筹协调各方力量,签订责任状,让“一号检察建议”真正落地生根。

　　二、基层未检工作面临的突出问题和困境

　　(一)对未成年人检察工作的职能定位不准确。检察机关对未成年人检察工作的发展路径不明晰,定位不准确,存在把未检工作范围随意扩大和随意缩小两方面的倾向。

　　1.将未成年人检察工作片面地限定在未成年人刑事检察工作。从Y区来看,内设机构改革后,按照全区统一安排,政法编制在50人以下的未成年人办案组统一归检察一部[中共内蒙古自治区委员会机构编制委员会办公室、内蒙古自治区人民检察院《关于全区基层人民检察院内设机构设置的批复》(内机编办发﹝2019﹞31号)](刑事一部主要办理刑事案件的批捕、起诉等)。未成年人办案组的主要业务是涉及未成年刑事案件的批捕、起诉工作,同时开展辖区内未成年人犯罪预防。从某种意义上说,仍将未成年人检察定位于“未成年人刑事检察”,这种工作模式缩小了未成年人检察工作的范围。实践中,涉及未成年人的刑事执行检察工作、民事行政检察工作和公益诉讼检察工作仍由相应刑事执行和民事行政、公益诉讼检察部门来负责,其本质上不具有独立性,各部门在相关业务分工、工作标准、力量协作等方面还缺乏明确规范,也并未反映出未成年人保护的特质和理念。从上级检察院的考核指标来看,核心业务数据的考察重点仍然是批捕、起诉及不批捕、不起诉数量,在工作导向上也将未成年人检察引领在刑事检察工作上。

　　2.参与社会治理方式和手段有偏差。Y区检察院反映,开展社会化帮教、亲职教育等都是未成年人检察工作的职能,甚至把这些工作效果作为评价未成年人检察工作成效的重要指标。对涉罪未成年人进行社会化帮教和亲职教育是国家亲权理论的实践要求,也是中国特色社会主义法治制度的发展趋势。《中华人民共和国刑事诉讼法》中第二百八十三条规定,在附条件不起诉的情况下,未成年犯罪嫌疑人的监护人配合人民检察院做好监督考察工作。这作为人民检察院作为帮教主体的法律依据,没有进一步的细化帮教内容。同时根据《人民检察院刑事诉讼规则》第四百九十六条第二款规定,人民检察院可以会同未成年犯罪嫌疑人的监护人、所在学校、单位、居住地的村民委员会、居民委员会、未成年人保护组织等的有关人员,定期对未成年犯罪嫌疑人进行考察、帮教,实施跟踪帮教。这说明司法机关在观护帮教工作中多为牵头机关,主要通过协议的形式整合学校、社区居(村)委会等社会资源而组成帮教组织。同样的,关于亲职教育,检察人员没有专业的知识、能力和水平,更没有必要全权直接的参与。由检察机关开展未成年人帮教,不仅没有法律的明确规定,也忽视了自身的职能定位。

　　3.开展未成年人犯罪预防工作角度有偏差。2017年以来,Y区检察院针对未成年人保护,进校园、进社区、进农村开展普法宣传,入校园开展法治讲课或巡讲44场次,实现辖区内公立中小学全覆盖。《预防未成年人犯罪法》第三条明确规定:预防未成年人犯罪,在各级人民政府组织领导下,实行综合治理。政府有关部门、司法机关、人民团体、有关社会团体、学校、家庭、城市居民委员会、农村村民委员会等共同参与,各负其责,做好预防未成年人犯罪工作,为未成年人身心健康发展创造良好的社会环境。由此,落实“谁执法、谁普法”的普法责任制要求,检察机关应该做好护法的卫士和普法的先锋,但是检察机关不应该作为未成年人犯罪的一般预防的核心主体,检察机关应当立足职能,更多地把预防工作落实到司法办案的各个环节。如,对犯罪嫌疑人、被害人做好不批捕、不起诉等法律文书的释法说理工作,如在诉讼的各环节,通过对未成年犯罪嫌疑人讯问,告知其行为的危害程度,附条件不起诉、不起诉的条件,犯罪记录封存的结果,累犯的含义及刑罚从重的结果、判决结果对日常生活的影响等,警醒涉罪未成年人,促使其积极悔改,避免再犯。如,利用好指导性案例,或者发生在群众身边的典型案例开展普法宣传,寓预防工作于检察宣传的各个环节。

　　(二)未成年人法律保护的体制机制不健全,个别未成人特殊检察制度落实效果不佳

　　1.未成年人保护法律体系尚不健全。未成年人民事行政权益专门保护等方面法律规定不足,有的法律法规还比较原则、零散,操作性不强;《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等重要法律亟待进一步修改完善,相关业务开展缺乏更加具体、明确的法律支撑。Y区检察院办案人员表示,办案人员将《未成年人刑事检察工作指引》作为办案的基本依据。

　　2.司法部门衔接机制不健全。法院少年审判与家事审判机构大多合并,公安机关、司法行政机关目前基本上没有建立未成年人专门保护机构,与未检工作的衔接配合上仍欠顺畅。如,依据《刑事诉讼法》第二百八十六条、《指引》第二章第八节之规定,对于犯罪时不满十八周岁,被判处五年有期徒刑以下刑罚以及免除刑事处罚的未成年人的犯罪记录封存。Y区检察院在档案室开辟了专门的未成年人档案柜,对未成年人犯罪案件档案单独存档,对依法查询未成年人犯罪记录的程序作出了严格规定,2017年来封存未成年人犯罪记录20人,封存对未成年犯罪嫌疑人不起诉记录7人。而与此相对应的公安机关犯罪记录查询网络没有将未成年人犯罪的记录屏蔽或遮挡,导致公安部门的非未成年人案件办理人员,部分机关部门,甚至企业都可以查到未成年人犯罪的情况。实践中,应被犯罪记录封存的人在试用期满后,录用单位因其有犯罪记录,更有甚者有行政处罚记录的,均不被单位录用。

　　3.未成年人社会化保护合力尚未形成。据Y区检察院反映,省级团委与市检察院联合在Y区建立未成年人司法社会工作站点。该站点秉承“真情关爱、个性观护”,以本市涉罪未成年人为观护对象,提供社会调查、合适成年人参与、心理疏导、亲职教育、普法教育等服务。Y区检察院虽与青禾关爱中心广泛合作,但却存在诸多问题,如,社会调查报告对司法机关办案参考价值不高。在社工入学校、入社区进行调查时,因群众对社工职能不了解,很多时候不予配合,社工也不能直接调取相关档案材料,社会调查报告针对性不足,提不出科学的帮教方案。又如,合适成年人到场制度效果不佳,聘请的合适成年人是多数是第一次接触涉罪未成年人,未成年人犯罪嫌疑人对其接纳程度较低,不能进行有效的沟通,缓和未成年犯罪嫌疑人情绪,对其进行疏导与引导有限。如,法律援助工作由Y市法律援助中心统一承担,但个别律师不能尽职尽责,不能按时会见犯罪嫌疑人、依法提出辩护意见,辩护意见流于形式。总体来看,未成年人司法社会保护的机制还不健全,社会保护合力尚未有效形成。

　　(三)未检工作力量和现行检察制度要求差距较大。从Y区检察院的司法实践来看,大部分检察人员就案办案,不能深刻理解未成年人司法保护的重大意义,看不到做好未检工作对于丰富和完善中国特色检察制度、司法制度,促进治理体系和治理能力现代化的特殊作用,对如何开展好未成年人检察工作没有清晰的工作思路和系统的谋划。未检办案组参与部门轮案,使未检人员没有精力和时间推动开展矫治帮教和社会支持体系建设等工作。部分院对未检办案组职能存在模糊认识,认为仅限于刑事检察,涉未民行、刑事执行检察工作陷入停滞。未检干警素质能力不足的问题依然存在,对常见法律司法解释及文件规定的掌握不到位,在文书撰写、案件汇报、应急处置等方面的能力不强,重要文书结论说理不充分。未检队伍职业素养和专业水平大多停留在刑事检察要求层面,知识结构单一,综合能力欠缺,还不能完全适应新时代未成年人检察工作的需要,导致解决问题困难的办法不多,探索创新动力不足。

　　三、破解基层未成年人检察工作困境的路径

　　(一)立足法律监督职能,准确把握未成年人检察工作的职能定位。检察机关是宪法和法律明确规定的法律监督机关,诉讼职能和监督职能是检察机关进行法律监督的两种基本职能,都体现着法律监督的实质[陈超然.改革叠加期检察监督的发展路径.第十四届国家高级检察官论坛文集]。检察机关要准确定位未成年人保护的范围和边界,既要严格履行宪法法律赋予的职能,又要恪守谦抑客观的立场,坚持到位不越位。一是对于进入刑事司法领域的未成年人,检察机关应通过落实对未成年人刑事特殊司法保护的相关法律规定,如落实附条件不起诉等,尽可能的使他们在非羁押的状态下,实现健康成长、有效回归社会的保护目标。二是通过履行检察法律监督职能,对涉及未成年人法律的保护义务主体,包括侦查机关、审判机关、行政机关等是否履行法定义务,积极履行监督职能,开展间接的监督保护[赵学刚 陈军,从域外理念看我国未成年人检察保护的直接性与间接性《犯罪研究》2018年第6期]。

　　(二)依托信息化,推动构建未成人保护社会化体系。习近平总书记强调,“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童,为少年儿童提供良好社会环境。党和国家、社会各界更加重视未成年人保护工作,检察机关要积极参与社会综合治理,在推动未检工作专业化规范化的同时,推动未检保护体系社会化建设。Y区检察院立足法律监督职能,探索构建“互联网+”信息网,研发了未成年人检察保护监督平台。将辖区内司法部门、政府各职能部门、共青团、妇联、民政、学校、社区、企业等60余家单位纳入平台,在监督各行政部门依法履职的同时,积极促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人犯罪帮教社会化体系建设,共同做好涉罪未成年人帮教考察和犯罪预防工作。具体来讲,第一,实行“反映+报告”信息处理机制。用户发现侵害或者有可能侵害未成年人合法权益时,可以随时登录平台、录入相关信息、反映问题,选择解决机构;相关部门、专业机构发现有侵害或者可能侵害未成年人合法权益情况时,可立即信息报告、录入相关信息、分流到职能部门进行处理。每个行政部门都有专人负责,及时浏览自己权限内的信息,按规定及时处理平台流转过来的待处理问题,同时将处理的结果录入到平台。第二,实行全程动态实时监督机制。检察机关在平台上具有最高权限,对各部门问题处理进行全程动态监督。平台设有预警功能,7天内不处理的,平台将预警提示;超过15天不处理的,检察机关及时提醒并督促办理,造成严重后果的,依法发出检察建议,追究相关部门、人员责任;涉及违规违纪的,移交同级监察委员会处理。第三,实行跨部门合作机制。在Y区党委领导下,检察机关为牵头部门,各相关职能部门为直接责任部门,依托相关职能部门、专业机构和社会组织,把各部门的资源及力量、破碎化的保护与救助方式有效整合,形成完整的未成年人社会观护体系,构建未成年人司法社会支持体系,共同承担起未成年人保护工作。

　　(三)整合职能,推动未成年人司法制度建设。外部,加强司法衔接规范化,积极与公安、法院、司法行政等部门沟通配合,在评价标准、社会调查、逮捕必要性证据收集与移送、法律援助、分案起诉、刑罚执行等制度上达成共识,形成未成年人司法保护工作合力。内部,打破检察机关内设机构职能壁垒,将批捕、起诉、预防、执行监督以及民事行政检察、公益诉讼检察、涉及人身权益受损的被害人为未成年人的案件办理等职能,统归未检机构为或未检办案组管辖。具体来讲,做优传统的未检刑事检察工作,开展未成年人刑罚执行监督,在交付执行、变更执行、执行终止和监外监管考察等环节细化操作规则,完善社区矫正的帮教和监管模式。推动开展涉未民事行政检察工作,按照高检院未检办〔2017〕6号《关于开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作的通知》要求,在继承、监护人资格、收养等领域开展监督和支持督促起诉工作。探索开展涉未公益诉讼检察,建立联合办案团队,对发现的幼儿园(学校)食品安全、教育设施质量、校园周边娱乐场所管理等问题,需要维护儿童群体利益,符合法律规定的公益诉讼条件的,按照公益诉讼案件办理程序提出诉前检察建议,必要时依法提起公益诉讼。

　　(四)关注基层,推动立法和机制建设。基层是各项法律、政策最重要的执行落实主体。未成年人检察工作发展的根基在基层,而基层检察力量薄弱的现状成为制约未检工作发展的桎梏。在立法层面上,建议加强顶设计。有必要站在更为宏观的角度创设一部符合未成年人司法自身特殊性的、独立的未成年人司法法,融合实体法、程序法及组织法等内容,从刑事、民事、行政、公益诉讼等角度对未成年人司法工作进行规范指引,确保未成年人司法理念与制度协调发展[陈国庆 砥砺前行的未成年人检察工作《人民检察》2018年第23-24期]。在制度设计上,实现专业化办理和社会化工作的有效衔接。推广和落实最高人民检察院与团中央联合开展的未检社会支持体系建设试点工作,对于心理咨询、社会调查、合适成年人等制度,可以广泛借助外脑,或者通过社会购买服务等方式实现,让检察人员回归职业本位,回归法律监督职能本位。在队伍建设上,建议上级院在提升队伍素质上给予支持。加大干部挂职、交流等方式解决解决人员力量不足的问题,同时强化培训练兵,增强培训针对性,以“走出去”等方式拓宽视野,开阔工作思路。

　　(作者系郭建华,内蒙古自治区呼和浩特市玉泉区检察院检察长;李尚,内蒙古自治区检察院员额检察官;赵彩宇,内蒙古自治区呼和浩特市玉泉区检察院员额检察官])